Spanning maart 2010 :: Gemeentelijke bezuinigingen
Gemeentelijke bezuinigingen
Het spook van de 35 miljard euro aan bezuinigingen waart al geruime tijd rond. Een ambtelijke werkgroep is bezig om een lijst op te stellen van mogelijke bezuinigingen. Oorspronkelijk zou deze lijst later dit voorjaar moeten leiden tot verdere besluitvorming. Nu — na de kabinetscrisis — is duidelijk dat de ambtelijke werkgroep doorgaat met het inventariseren van ideeën. Deze groslijst van bezuinigingen zal nog in of voor de campagne voor de landelijke verkiezingen worden gepresenteerd, vooruitlopend op besluitvorming hierover.
Tekst: Peter Lucassen (van 2002 tot 2009 wethouder Financiën van de gemeente Nijmegen voor de SP)
Er valt van alles over nut en noodzaak van de bezuinigingen te zeggen. Als de bezuinigingen in de volle omvang van 35 miljard euro plaatsvinden, dan is dat 20 procent van de Rijksbegroting vanaf 2012. Een astronomisch getal dat in de recente historie nooit eerder vertoond is. Over de inhoud van de bezuinigingen valt op dit moment nog niets zinnigs te zeggen. Maar steeds meer wordt duidelijk dat in de bezuinigingen ook de gemeenten flink zullen worden aangeslagen. In dit artikel wil ik het vooral hebben over de mogelijke gevolgen van bezuinigingen voor gemeenten.
Gemeenten zijn in Nederland financieel sterk afhankelijk van het Rijk. De gemeentelijke inkomsten in de vorm van de lokale belastingen zijn in Nederland in volume maar een beperkt deel van de inkomsten van gemeenten. Dat klopt dus niet met het beeld dat door sommigen wordt neergezet van gemeenten die hun burgers met torenhoge lasten opzadelen. In veel andere landen hebben gemeenten meer ruimte om eigen belastingen — ook andere belastingen dan de Onroerendezaakbelasting (ozb), afvalstoffenheffing en dergelijke — te heffen.
De geldstromen vanuit het Rijk naar de gemeenten zijn veel groter dan de eigen inkomsten uit lokale belastingen. Dit blijkt bijvoorbeeld duidelijk uit de begroting van de gemeente Nijmegen. Nijmegen heeft dit jaar een begroting van ruim 800 miljoen euro. Daarvan komt ruim 180 miljoen uit het Gemeentefonds van het Rijk en ruim 190 miljoen komt via andere fondsen ook uit het Rijk. Het laatste bedrag bestaat vooral uit inkomsten die besteed horen te worden in het kader van de Wet Werk en Bijstand, de Wet maatschappelijke ondersteuning enzovoort. Daar staat tegenover dat de gemeente slechts 99 miljoen euro aan lokale lasten int van haar burgers. Daarvan wordt ongeveer tweederde gevormd door de ozb. De rest bestaat uit parkeerinkomsten en -heffingen, afvalstoffenheffingen, bouwleges, etc.
In andere gemeenten kunnen deze cijfers aanzienlijk verschillen, niet alleen vanwege afwijkende grootte van een gemeente, maar ook omdat gemeenten op andere punten sterk kunnen verschillen. Gemiddeld echter bedroegen de inkomsten uit het Gemeentefonds van het Rijk in 2009 ongeveer 35 procent van de totale inkomsten van alle gemeenten.
Trap op, trap af
Rijk en gemeenten zijn in het verleden overeengekomen dat ze gelijk trap op en trap af gaan. Dat wil zeggen dat in de situatie waarin het Rijk in haar begroting meer uitgeeft, de gemeente ook een hogere uitkering uit het Gemeentefonds mag verwachten. De afgelopen jaren vertaalden hogere uitgaven van het Rijk zich dan ook in een stijgende bijdrage vanuit het Gemeentefonds. Dat was overigens hard nodig vanwege de groeiende opgaven van gemeenten. Nu is er sprake van een ommekeer. Het Rijk geeft in de toekomst minder uit en vindt dat dit ook moet worden vertaald in een lagere bijdrage aan de gemeenten. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft eerder namens de gemeenten helaas al met het kabinet afgesproken dat de reddingsoperatie voor de banken, die miljarden heeft gekost, niet zou leiden tot een evenredig hogere bijdrage aan het gemeentefonds. Dat was al een grove schending van de afspraak ‘trap op, trap af’.
Los van deze bezuiniging van 35 miljard is al door de regering Balkenende-Bos besloten om gemeenten en provincies het komend jaar te korten voor 1 miljard. En verder staan ook de uitkeringen vanuit de Wet Werk en Bijstand sterk onder druk, en dat bij een stijgende werkloosheid. De stijgende werkloosheid maakt in ieder geval al dat gemeenten met een stijging van de kosten worden geconfronteerd.
De gevolgen van een bezuiniging van 35 miljard door het Rijk op de gemeentebegroting zijn lastig te becijferen. In ronde getallen is een bezuiniging van 35 miljard van het Rijk een korting van 3 miljard op het Gemeentefonds als die een-op-een wordt doorberekend. Voor een gemeente als Nijmegen heb je het al gauw over een korting van ruim boven de 20 miljoen. Dat zijn dan alleen de kortingen op het gemeentefonds. In alle gemeenten zal het om aanzienlijke kortingen gaan die diep ingrijpen op alle terreinen. Als alle effecten worden opgeteld, kunnen gemeenten de komende jaren te maken krijgen met een korting.
Gemeenten worden dus met geweldige financiële kortingen bedreigd. Ondanks alle onduidelijkheid is de vraag nu al hoe om te gaan met een krimpende gemeentebegroting. Dat geldt voor afdelingen die direct betrokken zijn bij de onderhandelingen voor de vorming van nieuwe colleges. Dat geldt ook voor afdelingen die straks in de gemeenteraad in de oppositie zitten. Ik geef hier een aantal suggesties die in de eigen gemeente bruikbaar kunnen zijn om een politiek antwoord te formuleren op de dreigende financiële rampspoed.
Allereerst zullen we landelijk als SP de strijd moeten aangaan tegen de bezuiniging van 35 miljard euro. De korting op de uitkeringen aan gemeenten is slechts een onderdeel daarvan. Andere zaken die circuleren zijn hypotheekrenteaftrek, een hoger tarief voor de inkomstenbelasting, wijziging van de studiefinanciering, de huurtoeslag, etc. De strijd tegen de bezuinigingen zal zeker niet alleen in Den Haag door de Tweede Kamerfractie van de SP worden gevoerd. Willen we de strijd winnen, dan zal de hele partij daarvoor aan de bak moeten om mensen te mobiliseren en tegengas te geven. Er is aparte aandacht nodig voor de gevolgen die deze bezuinigingen hebben voor gemeenten. Vanuit die redenering moet het ook mogelijk zijn om gemeentebesturen te organiseren rond het gemeenschappelijke belang om als gemeentelijke overheden op een adequate manier de burgers te kunnen dienen. Gemeentebesturen komen niet zo gauw in actie en het initiatief komt dan ook vrijwel nooit van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Maar als de gevolgen van de bezuinigingen duidelijk zijn, moet het mogelijk zijn om gemeenten te verbinden op dat gezamenlijk belang. Het uitgangspunt moet zijn om de ‘trap op, trap af’-afspraak in ieder geval tijdelijk buiten werking te stellen. Daarmee wordt voorkomen dat een krimpende rijksbegroting een-op-een wordt doorberekend naar de gemeentebegroting.
Het vraagstuk van de bezuinigingen zal in elke individuele gemeente op de agenda komen te staan. Andere politieke partijen zullen in de discussie inbrengen dat bezuinigingen onontkoombaar zijn. Dat ontneemt niemand de verantwoordelijkheid om als partij lokaal zelf de afweging te maken of een bepaalde bezuiniging verantwoord is of niet. Financiële argumenten kunnen daarbij niet de enige afweging zijn. Ik kan me voorstellen dat men in veel situaties tot de conclusie komt dat bezuinigingen onverantwoord zijn.
Voorzieningen op peil houden
Het is dan ook van groot belang dat afdelingen en hun gemeenteraadsfracties goed op de hoogte zijn van de specifieke situatie in hun gemeente. In algemene zin zou het uitgangspunt moeten zijn dat het voorzieningenniveau in de gemeente in stand wordt gehouden. Veelal is dat voorzieningenniveau op buurtniveau zichtbaar en worden die voorzieningen ingevuld vanuit alle gemeentelijke beleidsterreinen, dus welzijn, zorg, cultuur, onderwijs, sport, openbare ruimte, etc. Het is daarom nodig dat er inzicht bestaat in hoe die voorzieningen zich de afgelopen jaren hebben ontwikkeld. Op basis daarvan kan dan lokaal een standpunt worden bepaald.
Van belang zijn in dit verband de lokale lasten. Her en der wordt al gesuggereerd dat gemeenten, om het financiële gat te dichten, de inkomsten kunnen verhogen door de lokale lasten te verhogen. Zoals al eerder opgemerkt hebben gemeenten slechts beperkte ruimte om hun inkomsten te vergroten. Op z’n best kan lastenverhoging maar een klein deel van de oplossing van het financiële probleem vormen. En terecht is de SP altijd terughoudend met het dichten van gaten in de begroting door lastenverhoging voor burgers.
Er is overigens niets mis met de toepassing van het principe ‘de sterkste schouders dragen de zwaarste lasten’. Veel fracties van de SP hebben daar in hun gemeente al initiatieven toe genomen. Iedereen betaalt in zijn gemeente wel een afvalstoffenheffing en een aanslag voor het rioolrecht. Gemeenten hebben de mogelijkheid om (delen van) de afvalstoffenheffing in de ozb op te nemen. Dat houdt in dat de afvalstoffenheffing omlaag gaat en het ozb-tarief omhoog. De uitkomst kan zijn dat de lokale lasten als geheel niet stijgen, maar dat wel de verdeling anders komt te liggen. Immers, een eigenaar van een duurdere woning of een eigenaar van een bedrijfspand betaalt meer ozb, terwijl de afvalstoffenheffing voor iedereen hetzelfde is. En een huurder betaalt helemaal geen ozb over zijn huurwoning, al kan een verhoging van de ozb op den duur wel tot huurverhogingen leiden. Iets soortgelijks geldt voor het rioolrecht. Deze heffing is in veel gemeenten een vast bedrag. Gemeenten hebben ook een rioolrecht ter bekostiging van investeringen in en onderhoud van het riool. In de meeste gemeenten is dit een vast bedrag per jaar. Het is mogelijk om rioolrecht te heffen dat – zoals de ozb-aanslag – gekoppeld is aan de WOZ-waarde van de woning. Een aantal gemeenten, waaronder Nijmegen, doet dit al een aantal jaren. Er is voldoende jurisprudentie om ervan verzekerd te zijn dat dit een geoorloofde wijze van heffen is. De huidige krap geld-situatie kan worden gebruikt om nog eens te kijken of dit een aantrekkelijke optie is in jouw gemeente.
Het is van groot belang om goed zicht te hebben op de financiële situatie van de gemeente. Hoe ziet de begroting van de gemeente eruit? Hoe ziet de reservepositie van de gemeente eruit? Hoe staat het met de bedrijfsvoering en de efficiency van de ambtelijke organisatie? Hoe realistisch is het investeringsprogramma?
We moeten ook weten hoe in de begroting het geld over verschillende programma’s wordt verdeeld. Er is niets mis mee dat een gemeenteraad beslist om geld van het ene programma naar het andere programma over te hevelen. Daar gaat de raad immers over.
De reserves van een gemeente zijn van belang omdat die ingezet kunnen worden als buffer om financiële problemen tijdelijk op te lossen. Vaak bestaan de reserves van een gemeente uit meer onderdelen. Alle gemeenten hebben een algemene reserve. Als vuistregel wordt vaak gehanteerd dat een gemeente voor een voldoende reserve per inwoner minimaal 120 euro in de saldireserve moet hebben. Veel gemeenten hebben ook een grondbedrijf of ontwikkelbedrijf dat afhankelijk van de risico’s een zekere reservepositie heeft. Verder komt het ook vaak voor dat beleidsvelden aparte potjes hebben om risico’s af te dekken. Deze horen in principe ook bij de reserves en zijn belangrijk bij het bepalen van de reservepositie.
Geld uit reserves is eenmalig/astructureel geld. Je kunt het dus niet gebruiken om structurele/langjarige tekorten te dekken. Maar als financiële problemen, voortkomend uit een economische crisis, opgelost kunnen worden door enkele jaren uit de reserves te putten in de verwachting dat er daarna betere tijden komen, dan is dit wel degelijk een overweging. Sommige gemeenten hebben een ruime reservepositie, andere hebben een zeer krappe reservepositie.
Positief resultaat?
Het rekeningresultaat van de gemeente is ook van belang. In de jaarrekening wordt verslag gedaan van het door de gemeente gevoerde beleid, zowel inhoudelijk als financieel. Bij veel gemeenten is jaarlijks sprake van een positief rekeningresultaat. Dat wil zeggen dat niet al het geld dat is begroot, is opgemaakt. De eerste vraag is dan naar de doelstellingen en activiteiten die achter de budgetten zaten. In veel gemeenten wordt een positief rekeningresultaat onder andere veroorzaakt door een te optimistisch investeringsprogramma. Bij de planning van investeringen is men vaak te optimistisch. Aan het eind van het jaar blijkt dan dat er om allerlei redenen vertraging is opgetreden. De investering is naar een volgend jaar verschoven. Daarmee is er geen besparing op de investering zelf, want die wordt op een verlaat tijdstip alsnog uitgevoerd. Maar er is door de latere uitvoering wel een besparing op de rente. De gemeente leent immers later geld op de kapitaalmarkt voor die investering en dus is er bij een vertraging van de investering ook sprake van besparing op de rentelasten in de begroting. Rekenregel: bij een rentepercentage van bijvoorbeeld 5 procent op een investering van 1 miljoen euro betaalt de gemeente jaarlijks 50.000 euro rente. Uitstel danwel afstel van investeringen — zeker als ze ongewenst zijn — levert dus ook ruimte op in de begroting.
Een ander scenario waarover in situaties van financiële krapte vaak wordt gesproken zijn efficiency-operaties. Via een efficiency-operatie wil je bereiken dat met minder mensen hetzelfde werk wordt gedaan. In principe merkt de burger daar in het voorzieningenniveau niets van, de gemeente blijft dezelfde dingen doen. De besparing is dat de personeelskosten door de efficiency-operatie omlaag gaan. Feit is wel dat in de ambtelijke organisatie dan een kleiner aantal ambtenaren hetzelfde werk moet doen, dus harder moet werken of hun werk anders moet doen. Aan het einde van de rit blijkt vaak dat de uitkomsten ervan te positief worden geschat.
Externe inhuur
Ook van belang is de bedrijfsvoering van de gemeente. Daarbij gaat het om zaken als kosten van werkplekken, drukwerk en abonnementen. Vaak kunnen daar aanzienlijke bedragen op bespaard worden. Door bijvoorbeeld werkplekken in een gemeentehuis flexibeler in te richten, door het principe van een vaste werkplek voor iedereen los te laten, kan een nieuwbouw of uitbreiding van het gemeentehuis voorkomen worden.
Tot slot, een ander onderwerp dat goed in de gaten gehouden moet worden, zijn de kosten van inhuur van tijdelijk personeel. Bij veel gemeenten gaat meer dan 20 procent van de loonsom zitten in inhuur van tijdelijk personeel. Dat kan veel oorzaken hebben: ter vervanging van ziek personeel of voor de uitvoering van specifieke taken. Soms is het niet te vermijden, maar vaak is het ook anders oplosbaar. Inhuur van tijdelijk personeel is in de regel veel duurder — tot een factor 2 à 3 — dan het in vaste dienst nemen van personeel. Als vuistregel wordt vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken gehanteerd dat overheden niet meer dan 13 procent van hun loonsom aan de inhuur van tijdelijk personeel zouden moeten besteden.