Spanning maart 2010 :: Bezuinigingen met steun van burgers
Bezuinigingen met steun van burgers
Veel burgers zien de bui al lange tijd hangen: na de diepe recessie van 2008-09 is het herstel van 2010-11 bijzonder broos. De inkomsten uit de rijksbelastingen lopen daardoor terug. De gemeente zal de komende collegeperiode flink in haar uitgaven moeten snoeien. Het vooruitzicht dat diverse gemeentelijke diensten en subsidies erop achteruitgaan, geeft de relatie burger-gemeente een nieuwe dimensie. Leggen de raadsleden de komende periode duidelijk aan hun kiezers uit welke afwegingen ze gaan maken? Of blijft de besluitvorming binnen de muren van het gemeentehuis en merken de burgers er pas wat van als de voorzieningen of diensten zijn geschrapt?
Tekst: Michiel Herweijer Illustratie: Robert de Klerk en Chris Versteeg
Collegevorming
Tijdens de verkiezingen van 3 maart hebben sommige partijen de kwaliteit van de thuiszorg op de raadsagenda gezet. Andere partijen hebben een punt gemaakt van een ruimtelijke kwestie, bijvoorbeeld de leegstand of het tekort aan betaalbare woningen. In de meeste gevallen vraagt dit om meer geld en dat maakt de kans dat deze problemen straks daadwerkelijk worden aangepakt minder groot.
Voor het overige gingen de verkiezingen vooral over het falen van Haagse politici om over een lastige kwestie als Uruzgan op intelligente wijze overeenstemming te bereiken. De kabinetsleden lieten zien hoe tunnelvisie, achterkamertjespolitiek en te ingewikkelde procedures leiden tot patstellingen waar burgers weinig meer van begrijpen.
Het gevolg van een en ander is dat in veel gemeenten de kwestie die nu tijdens de collegeonderhandelingen het grote breekpunt vormt – ‘kunnen we voor 2011 en de drie daarop volgende jaren een sluitende begroting samenstellen?’ – in de verkiezingscampagne niet de aandacht kreeg die het verdient. Dat is jammer. Want wanneer we de komende vier jaar meer willen bereiken met minder geld, hebben we zowel de inventiviteit als de medewerking van de kiezers heel hard nodig.
Diverse medewerkers in de thuiszorg namen de laatste tijd ontslag bij de grote zorgbureaucratieën met de vele managementlagen en verantwoordingsrapporten: ze besloten om in kleine teams (van twaalf professionals) meer zorg aan te bieden tegen hetzelfde tarief, mede door gebruik te maken van uitgekiende software voor de (fact)urenadministratie (zie: www.buurtzorg.nl). Hier ontwikkelden intelligente professionals een oplossing voor een probleem waar veel gemeenten mee worstelen: Hoe kunnen we zorgen dat er minder geld aan de strijkstok van managers en boekhouders blijft hangen en er meer geld beschikbaar komt voor uren in de woning en aan het bed? Het voorbeeld van de buurtzorg staat overigens model voor veel andere zzp’ers die zich tegenwoordig voor gemeenten nuttig maken, bijvoorbeeld als verslaglegger van de raadsvergadering, als onderzoeker voor de rekenkamercommissie, maar ook als organisator van aanbesteding van leerlingenvervoer of het reïntegratiewerk.
Wanneer de laatste gemeenteraadsverkiezingen meer in het teken hadden gestaan van de noodzaak om te bezuinigen, was er ongetwijfeld ook meer aandacht geweest voor de ervaring van gemeenten die met het nieuwe instrument van de Leegstandsverordening zorgen voor zowel meer betaalbare appartementen als minder leegstand. De Leegstandsverordening is een effectief instrument en de toepassing van dit instrument legt geen beslag op de begroting.
Sluitende begroting
In tegenstelling tot de minister van Financiën kan de wethouder van Financiën weinig kanten op. Wanneer de belastinginkomsten tegenvallen en de sociale uitgaven stijgen, kan de minister van Financiën het tekort op de begroting laten oplopen. Het ontbrekende geld wordt dan geleend, bijvoorbeeld van de pensioenfondsen. Bovendien beheert de minister van Financiën de meeste belastingmiddelen zoals de inkomstenbelasting, de btw en de vennootschapsbelasting. Door de tarieven van deze belastingen te verhogen, kan de minister de tegenvallende belastinginkomsten compenseren.
Deze mogelijkheden heeft de gemeente niet. De gemeentelijke begroting moet sluiten. Als er tijdens de rit tegenvallers zijn en de jaarrekening toch negatief uitpakt, moet het ontstane tekort worden aangevuld door het verkleinen van de eigen financiële reserve. Sommige gemeenten hebben nog maar een heel beperkte eigen reserve. Als de reserves vrijwel op zijn, wordt de gemeente onder financieel toezicht geplaatst (het is dan een artikel 12-gemeente).
De meeste tarieven die de gemeente aan haar burgers in rekening brengt, bijvoorbeeld voor het nieuwe paspoort, een bouwvergunning of de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval, zijn op dit moment al kostendekkend. De gemeente mag op deze tarieven geen winst maken om die extra inkomsten voor andere doelen aan te wenden. Inmiddels zijn vrijwel alle tarieven kostendekkend en biedt het kostendekkend maken van de nog resterende begunstigende tarieven nauwelijks mogelijkheden de inkomsten te vergroten. Wat overblijft, is de verhoging van de onroerend zaak belasting (ozb). Hier zit weliswaar bij de meeste gemeenten enige ruimte. Maar omdat de huizenprijzen in 2009 met 4 procent zijn gedaald en die daling langzaam begint door te werken in bijgestelde ozb-taxaties, moeten de ozb-tarieven in ieder geval omhoog om eenzelfde bedrag binnen te halen. Extra tariefsverhogingen, om meer binnen te halen dan in voorgaande jaren, liggen politiek niet makkelijk.
Meer dan bij de bezuinigingsronde van de jaren tachtig, zal in de jaren tien van de twintigste eeuw kritisch moeten worden gekeken naar de uitgavenkant van de begroting. Die uitgaven bestaan voor een deel uit de kosten voor het eigen ambtelijk en bestuurlijk apparaat, maar voor een groot deel ook uit uitgaven aan instellingen die in opdracht van de gemeente taken uitvoeren. Zo huurt de gemeenten taxibedrijven in voor leerlingenvervoer, thuiszorginstellingen voor Wmo-taken, particuliere reïntegratiebedrijven voor de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand, hoveniersbedrijven voor het onderhoud van de voetbalvelden en parken, etc. Onlangs nog liet de Drentse gemeente Noordenveld weten dat wanneer de door de gemeente ingehuurde bedrijven hun factuurbedrag met 2 procent verlagen, de gemeente binnen tien dagen betaalt. Wanneer de ingehuurde bedrijven weigeren de gemeente tegemoet te komen, zal de gemeente Noordenveld zestig dagen de tijd nemen voordat de factuur wordt voldaan. Op deze manier worden de werkers bij de thuiszorgbedrijven, de chauffeurs van het leerlingenvervoer en de coaches en docenten van de reïntegratiebedrijven verder onder druk gezet om meer te leveren tegen een lagere gemeentelijke vergoeding.
Traditioneel gaat de voorkeur van gemeentepolitici in de eerste ronde uit naar ‘pijnloze’ maatregelen. In de literatuur over eerdere bezuinigingsrondes (Peter Boorsma, Naar de versoberingsstaat, 1980) komen we de volgende voorbeelden tegen. Het uitstellen van groot onderhoud (bijvoorbeeld aan het door de sneeuwschuiver kapotgereden wegdek) en het uitstellen van de aankoop van bouwgrond voor nieuwe kantoren of woningen (minder ambities). Andere maatregelen die niet meteen erg zichtbaar zijn, zijn het niet verlengen van de contracten met externen en uitzendkrachten. Symbolische maatregelen die worden overwogen maar financieel weinig zoden aan de dijk zetten, zijn er ook. Denk hierbij aan een truiendag (de verwarming in het gemeentehuis staat voortaan een graadje lager), een bibberseizoen (de verwarming in het zwembad wordt een graadje lager afgestemd), of versobering van de vele door de gemeente georganiseerde festiviteiten, zoals de nieuwjaarsreceptie (nu zonder alcoholica, snacks en life muziek).
In de tweede bezuinigingsronde zal vooral worden gekeken naar ‘overhead’ of naar de ‘kerntaken’. Overhead is de term voor personeel binnen het eigen ambtelijk apparaat waarvan de activiteiten minder scherp door de burger worden waargenomen, maar waarvan de salarissen wel op de loonlijst drukken. Wie tot de ‘productieven’ en wie tot ‘de boventalligen’ behoren, is geen eenduidige kwestie. Het onderscheid biedt veel ruimte voor interpretatie en lobbywerk. Bij een scan op uitgaven aan overhead komen de afdelingen voorlichting, onderzoek, bestuursondersteuning, handhaving of juridische advisering eerder ‘in de picture’ dan afdelingen die zich bezighouden met uitkeringsverstrekking, aanbesteding wegenonderhoud of de afdeling financiën zelf.
Sommige afdelingen leveren aanmerkelijk meer in dan andere afdelingen
Behalve scherper aanbesteden aan ingehuurde bedrijven en vacaturestops voor het eigen ambtelijk apparaat, zal er in die tweede ronde ook kritisch worden gekeken naar het pakket aan subsidies. Het schrappen van de vele, vaak bijzonder kleine, waarderingssubsidies voor organisaties van vrijwilligers zet veel kwaad bloed bij deze instellingen maar levert weinig besparingen op.
De grootste besparing kan worden gevonden bij de subsidies aan de meer professionele instellingen zoals de bibliotheek, het gemeentelijk zwembad, de lokale omroep en/of de welzijnsinstellingen. In het verleden (start Balkenende I) hebben deze instellingen reeds hun Melketiers (de banenpoolers) verloren. Veel gesubsidieerde instellingen werken inmiddels met parttimers die voltijds werken en met vrijwilligers. Een volgende bezuinigingsronde kan betekenen dat er zo nu en dan sprake zal zijn van beleidsbeëindiging, dus sluiting van een enkele (kleinere) bibliotheek of een enkel (kleiner) zwembad. Vaak zal de gedeeltelijke beleidsbeëindiging van de kleinere voorzieningen gepaard gaan met opschaling: de gebruikers worden verwezen naar een grotere bibliotheek (of zwembad) een stuk verder weg. De neiging bestaat om de duurdere en grotere voorzieningen open te houden en de kleine, goedkopere voorzieningen te sluiten.
Al in 1978 rekende de politiek-econoom Edward R. Tufte in zijn Political control of the economy voor dat het electoraal ‘slimmer’ is de grote en ingrijpende bezuinigingen maar meteen na de verkiezingen in te roosteren en voorafgaand aan de verkiezingen de teugel weer wat te laten vieren. Dat betekent in ons geval dat in de laatste twee jaar voor de verkiezingen van 2014 tenminste enige nieuwe voorzieningen aan de burgers kunnen worden aangeboden. Dit inzicht is inmiddels zo dwingend geworden dat politici de afgelopen periode bezuinigingen hebben uitgesteld tot na de raadsverkiezingen van maart 2010 en na de Kamerverkiezingen van 9 juni 2010.
Het risico van de hier geschetste gang van zaken is dat de bezuinigingslast wordt afgewenteld op zwak vertegenwoordigde groepen en dat er een cultuur ontstaat waarin individuen en groepen opkomen voor het eigenbelang en er niet in slagen solidair te zijn, noch erin slagen om samen te zoeken naar creatieve oplossingen. Er ontstaan dan politieke processen waarbij politici en bestuurders binnenskamers plannen beramen waarmee de burgers worden geconfronteerd zonder dat op deze burgers een beroep werd gedaan om mee te denken over oplossingen en samen met de politici daarvoor verantwoordelijkheid te nemen.
Solidariteit, soberheid, inventiviteit
De meeste doelen die een lokale gemeenschap zich stelt – zoals geen overlast, veiligheid, gescheiden inzameling, goede onderwijsresultaten, veilig verkeer – worden in de eerste plaats bewerkstelligd door het gedrag van burgers zelf. De belangrijkste uitvoerders van het gemeentelijk beleid zijn niet de docenten maar de leerlingen, het zijn niet de vuilnismannen maar de huishoudens die zelf in eigen huis het afval scheiden, en het zijn niet de politiemannen en de toezichthouders maar de mensen die in het park de hond uitlaten, samenscholende jongeren groeten en met hen het alledaagse gesprek aangaan. Wanneer burgers zien dat hun gemeente zich inspant voor goed onderwijs, voor adequate sportvoorzieningen en voor klantvriendelijke zorg, dan dienen zich hier stuk voor stuk mogelijkheden aan om als burger samen te werken met de functionarissen van de gemeente: we spreken dan over effectief (gedragen) beleid.
De econoom Wolfson wijst er in Transactie als bestuurlijke vernieuwing uit 2005 op dat instellingen die subsidie of overheidsopdrachten krijgen en individuen die vergunningen of subsidies krijgen, er door het grote publiek en ook door de overheidsfunctionarissen op mogen worden aangesproken dat zij in ruil voor de verkregen overheidsmiddelen bijdragen aan het bereiken van de gestelde beleidsdoelen. Wat hebben de door de gemeente bekostigde instellingen gedaan om de publieke diensten die ze aan het grote publiek leveren zo goed mogelijk vorm te geven en deze steeds maar weer te verbeteren? Als we in bezuinigingstijd vooral kijken naar de batenkant van de onderwijsuitgaven, het leerlingenvervoer en de thuiszorg, dan willen we vooral weten wat de onderwijzers met het weinige geld aan goede dingen hebben kunnen doen, wat de mensen van de buurtzorg aan de kwaliteit van de leefomstandigheden hebben bijgedragen. Eigenlijk willen we – samen met de burgers – meer kwalitatief goede diensten voor, helaas, vaak een mindere beloning/vergoeding.
En er zijn heel beperkt ook inverdien-effecten. Betere gescheiden inzameling leidt tot meer hergebruik en dus tot een lagere afvalstoffenheffing. Betere diensten in het onderwijs leiden tot studieversnelling (minder gebruik studiefinanciering). Beter maatwerk in het reïntegratiewerk leidt tot meer jongeren die kansen zien als zzp’er een eigen loopbaan uit te stippelen (dus minder beslag op het inkomensdeel van het WWB-budget).
Wanneer aan burgers wordt voorgelegd dat de gemeente minder geld ter beschikking kan stellen voor het openhouden van voorzieningen (sportcomplexen, bibliotheken, zwembaden, dorpshuizen, musea), zijn er toch regelmatig vrijwilligers die aanbieden om deze voorzieningen in bedrijf te houden. Een unieke demografische ontwikkeling is dat ons land binnenkort over uitzonderlijk veel kwieke, hoog opgeleide en sociaal voelende babyboomers beschikt, die bereid en in staat zijn een belangrijk deel van het benodigde vrijwilligerswerk te doen. Mits de gemeente (en de raadsleden) daarvoor ook haar waardering uitspreekt.
De politicus die in crisistijd een beroep doet op het gezamenlijk verdelen van de pijn, zal ontdekken dat er – ondanks twintig jaar marktdenken – nog steeds in het collectieve geheugen van ons land beginselen aanwezig zijn, zoals “de overheid dient sober en betrouwbaar te zijn” (Drees), “de sterksten moeten de zwaarste lasten dragen” (Den Uyl), of “in tijden van crisis moeten we de bereidheid hebben samen te werken en innovatief te zijn” (Lubbers). Wanneer zulke uitgangspunten worden gekozen, dan wordt meteen duidelijk gemaakt dat “iedereen een steentje moet bijdragen” en dat er geen sprake kan zijn van afwenteling, waarbij de ene groep de lasten en de andere groep de lusten krijgt toebedeeld.
De lastige uitgangspositie van fusiegemeenten
Bij het vinden van verdedigbare bezuinigingen op hun lopende begroting hebben recente fusiegemeenten (zoals de gemeente Oldambt) het extra moeilijk. In de eerste plaats vergt de afronding van het fusieproces ten minste een complete collegeperiode van vier jaar. In de komende periode is het gemeentebestuur voor een belangrijk deel bezig met het beslissen over beheerskwesties samenhangend met de interne organisatiestructuur en interne procedures.
In de tweede plaats betekent de fusie dat de administraties en boekhoudingen van de opgeheven gemeenten moeten worden geïntegreerd. Niet alleen moet worden bijgehouden wat de inkomsten- en uitgaventotalen zijn, ook moet worden geregistreerd welke prestaties (diensten) daar tegenover staan.
In de derde plaats zijn door de fusie veel vaste relaties tussen instellingen en gemeente verstoord geraakt (diverse gemeentelijke contactfunctionarissen zitten nu op een andere werkplek). Ook moet worden opgemerkt dat de meeste gemeentefusies gepaard zijn gegaan met een lagere uitkering uit het gemeentefonds. Deze structurele tegenvaller komt doordat het basisbedrag dat voor het onderhouden van een bestuursapparaat voor de herindeling aan de afzonderlijke gemeenten werd gegeven nu grotendeels is weggevallen en omdat er geen progressie naar inwonertal meer in de schaalbedragen van de algemene uitkering uit het gemeentefonds zit. Weliswaar krijgen de fusiegemeenten een frictievergoeding die over vier jaar wordt uitgekeerd, maar deze vergoeding van fusiekosten is tot nog toe altijd te laag gebleken om aan de extra kosten van nieuwbouw, personeelsinpassing, de inhuur van externen en de aanpassing van het logo te voldoen.
In de argumenten die ten gunste van de herindeling door de provincie en de organisatieadviseurs werden aangevoerd, vielen met grote regelmaat termen als ‘bestuurskracht’ en ‘doelmatigheid’. In de aanloop naar de herindeling werd de gedachte gevoed dat het na de herindeling allemaal een stuk goedkoper en doelmatiger zou zijn. Op zich is het al heel moeilijk om deze belofte in te lossen, maar de kans om deze beloften waar te maken wordt de komende tijd veel lastiger nu daar extra bezuinigingen overheen komen. Klassiek is het verhaal van de Zuid-Drentse fusiegemeente De Wolden, die vanaf de start in 1998 een groot aantal jaren fors heeft moeten bezuinigen voordat de begroting eind 2008 eindelijk weer op orde was. In zekere zin lijken de huidige fusiegemeenten op de fusiegemeenten die begin jaren tachtig in Zuid-Limburg van start gingen en behalve de fusieperikelen meteen de zogeheten ‘Bestekkortingen’ over zich heen kregen.
Vanuit de bevolking kunnen de politici in fusiegemeenten het verwijt krijgen dat het ambtelijke apparaat er per saldo op vooruit is gegaan, zowel qua takenpakket, huisvesting als beloning; terwijl tegelijkertijd de burgers erop achteruit zijn gaan, zowel in afstanden naar het centrale loket als door het versneld afstoten van kleinschalige voorzieningen.
Het bestuur van de fusiegemeente doet er daarom goed aan om op korte termijn fors te investeren in de totstandbrenging van een overlegstructuur met dorpsraden, wijk- en buurtbesturen. Een dergelijke overlegstructuur is nodig om met elkaar in gesprek te komen over het zorgvuldige gebruik en het gezamenlijke onderhoud van belangrijke, ook kleinschalige voorzieningen. Pas wanneer de inwoners van de nieuwe fusiegemeente de nieuwe identiteit onderkennen, zullen de inwoners de bereidheid hebben bij te dragen aan het gezamenlijk op peil houden van de voorzieningen.
Conclusie
Burgers zien al lange tijd aankomen (en begrijpen ook) dat hun gemeenten de komende vier jaar (veel) minder te besteden hebben. Wat veel burgers graag zien, is dat de medewerkers van de gemeente en de particuliere bedrijven die door de gemeenten worden ingehuurd efficiënter en beter gecoördineerd werken zonder dat deze extra inspanning leidt tot een verhoging van tarieven of tot een verslechtering van de prestaties.
In een context van een aantoonbaar ‘dienende overheid’ zullen burgers wellicht ook bereid zijn om als vrijwilliger bij te (blijven) dragen aan het in stand houden van bepaalde voor de plaatselijke gemeenschap noodzakelijke voorzieningen. De bereidheid van de burger om als afnemer van gemeentelijke diensten terughoudend te zijn en als producent van vrijwilligerswerk ruimhartig te zijn, hangt af van de vraag of de gemeente erin slaagt de bezuinigingsnoodzaak toe te lichten en op een eerlijke en transparante manier te vertalen.
Positieve, steunverwervende maatregelen zijn: wanneer alle groepen zonder uitzondering met de bezuinigingen te maken krijgen; en wanneer sterke schouders zwaarder worden aangesproken op het leveren van hun bijdrage. Negatieve, protest uitlokkende maatregelen zijn hiervan het spiegelbeeld. Om een voorbeeld van een maatregel te noemen waarbij het equivalentiebeginsel duidelijk wordt doorbroken: het ambtelijk personeel van de gemeente wordt voor het niet doorgaan van de inflatiecompensatie gecompenseerd met een extra vrije dag, terwijl de contracten van de uitzendkrachten niet worden verlengd en het personeel van de ingehuurde hoveniersbedrijven, leerlingenvervoerders en thuiszorginstellingen met extra werkdruk wordt geconfronteerd.
De centrale stelling van deze bijdrage is dat maatregelen waarbij iedereen wordt uitgenodigd een bijdrage te leveren – soms door minder diensten te vragen, soms door meer bij te dragen – gemakkelijker aan de kiezer kunnen worden uitgelegd, dan strategieën waarbij de ene groep aan de dans ontspringt en de andere groep meer dan evenredig wordt gekort.
Dr. Michiel Herweijer is voorzitter van de rekenkamercommissie van de gemeente Ten Boer en docent bestuurskunde aan de Rechtenfaculteit te Groningen. Van 1989 tot 2008 was hij hoogleraar bestuurskunde te Groningen.