Spanning juni 2009 :: Dualisering mislukt project
Dualisering mislukt project
Zeven jaar geleden werd het lokale bestuur gedualiseerd. De dualisering moest de taken van het college van Burgemeester en Wethouders en de gemeenteraad duidelijker scheiden. Het college moest efficiënter besturen en de raad moest op hoofdlijnen controleren. Het lokale en trouwens ook het provinciale bestuur moest vooral transparanter worden en dichter bij de burger komen te staan. De praktijk blijkt echter weerbarstiger dan de plannen op papier. Van meer efficiëntie is geen sprake en van een betere binding tussen burgers en lokale politici ook niet. De dualisering is een koekoeksei gebleken, door wetenschappers bedacht en door Haagse politici in het nest van de gemeenten en provincies gelegd. Maar dat mag voor lokale volksvertegenwoordigers nog geen reden zijn om hun taken te verwaarlozen. In elk systeem is het van belang eerst te luisteren naar wat er speelt en daar dan de politieke agenda op af te stemmen.
Wat is precies dualisering?
Tot 2002 waren wethouders ook lid van de gemeenteraad. Op deze manier waren ze direct betrokken bij hun eigen fractie in de raad en bij hun partij in stad of dorp. Na de invoering van de dualisering maken wethouders niet langer deel uit van de gemeenteraad. Ze komen zo verder af te staan van hun eigen politieke partij. De bedoeling is dat op deze manier wethouders kritischer gevolgd zullen worden door gekozen volksvertegenwoordigers en dat het voor de burgers helderder zal zijn wie waar precies voor verantwoordelijk is. Hetzelfde geldt voor de Provinciale Staten. Tot 2003 waren de gedeputeerden ook lid van de Provinciale Staten, maar sinds de invoering van de dualisering is ook dat verleden tijd.
Tegelijkertijd kreeg de gemeenteraad meer mogelijkheden om onderzoek te doen. Zo werd met de dualisering ook het recht op het houden van raadsenquêtes vastgelegd, werd de ondersteuning vanuit de griffie vergroot en kwamen er voor elke gemeente rekenkamers waar de gemeenteraad een beroep op kan doen.
Bijleveld enthousiast
Vorig jaar publiceerde de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, Bijleveld, de Staat van het dualisme. In de Staat van het dualisme maakt zij de balans op van zeven jaren dualisering in het lokale en provinciale bestuur. De staatssecretaris is erg positief: het nieuwe systeem van vergaderen slaat goed aan. De grootste klacht zou zijn dat de vergaderdruk te groot is geworden. Dat probleem zou echter verholpen kunnen worden door deze volksvertegenwoordigers een grotere vergoeding te geven. Althans, daarvoor pleit het IPO, het interprovinciaal overleg, de belangenvereniging voor provinciale politici. Als Provinciale Statenleden meer geld krijgen dan kunnen zij ook meer vergaderen, lijkt de gedachte.
Een vreemde gedachte dat wel. Want tegelijkertijd voelen steeds meer burgers zich niet goed vertegenwoordigd door gemeenteraadsleden en de leden van de Provinciale Staten. Daar komt nog eens bij dat volgens een onderzoek van maart 2009 voor het blad Binnenlandse Bestuur van de gemeenteraadsleden 65 procent van mening is dat de wijze waarop het dualisme in hun gemeente tot uitvoering is gebracht, mislukt is. Ook veel SP-ers die zowel het oude als het nieuwe systeem hebben meegemaakt, hebben stevige kritiek op het nieuwe systeem. Het systeem heeft de burger helemaal niet dichter bij de lokale en provinciale politiek gebracht. Sterker nog, in het nieuwe systeem wordt meer vergaderd en minder gereageerd op de ideeën en wensen van burgers. Gemeenteraden zijn veel tijd kwijt met het vergaderen in commissies en het controleren van de wethouder, waardoor er minder tijd overblijft om zelf de problemen van het dorp, de wijk en de stad op de lokale agenda te zetten. De dualisering lijkt in dit opzicht van volksvertegenwoordigers bureaucraten te maken.
Goede doelstellingen, maar een mislukt project
De doelstellingen waren niet het probleem. De dualisering van het gemeente- en provinciebestuur tracht de lokale politiek herkenbaarder te maken voor de burgers. Gemeenteraadsleden en Provinciale Statenleden zouden meer volksvertegenwoordiger moeten worden en de verschillen tussen machten van bestuur en controle zouden helderder over het voetlicht moeten worden gebracht. Daar is niets mis mee. De vraag is echter of dat met het dualistische systeem ook daadwerkelijk lukt.
De commissie Leemhuis deed in opdracht van de regering onderzoek naar de dualisering van de gemeentepolitiek. In 2004, twee jaar na de invoering van het dualistische stelsel, concludeerde de commissie al dat dualisering niet geleid had tot betere herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de burgers. Ook veel gemeenteraadsleden zijn er niet van overtuigd dat het nieuwe systeem nu daadwerkelijk beter is. Het dualistische systeem heeft er niet toe geleid dat het contact met de burger veel beter geworden is. Sterker nog, het contact met de burger lijkt eerder te lijden onder het nieuwe systeem. Zo bleek uit onderzoek van de landelijke griffiersvereniging dat veel gemeenteraadsleden in grote steden van de griffie verwachten dat zij helpt bij het onderhouden van burgercontacten. Op deze manier blijft er wel heel weinig over van het begrip “volksvertegenwoordiger” en lijkt het er meer op dat veel gemeenteraadsleden eerder bureaucraat geworden zijn dan dat zij een klankbord zijn van wat er in de samenleving gebeurt.
In plaats van duidelijkheid te creëren tussen wie waar verantwoordelijk voor is, heeft het nieuwe stelsel er vooral voor gezorgd dat de verhoudingen tussen college en raad slechter zijn geworden; vooral in grotere gemeenten heerst een wij-zij-denken. Als gevolg daarvan is de afgelopen jaren het aantal afgetreden wethouders fors gestegen. In 2008 vertrokken bijna tweehonderd wethouders, waarvan 122 om politieke redenen zoals een vertrouwensbreuk of een conflict. Het is zeer de vraag of het lokale bestuur hier nu echt beter van wordt of dat het wegsturen vooral leidt tot een bestuurlijke stoelendans die de continuïteit niet ten goede komt.
Roeien met de riemen die je hebt
De SP is vanaf het begin kritisch geweest over de mogelijkheden van het dualistische systeem. Ronald van Raak duidde al in 2005 de dualisering aan als “een koekoeksei, door de Haagse politiek gelegd in het nest van provincies en gemeenten”. Voor de burger is de situatie er niet helderder op geworden. Burgers stemmen op politieke partijen en laten zich weinig gelegen liggen aan een scherpere scheiding tussen college en raad. Voor hen is het belangrijker om de verschillen tussen lokale politici op het netvlies te hebben dan te weten hoe de verhoudingen formeel precies zijn. En juist daar is de afgelopen jaren door de grootste partijen geen werk van gemaakt.
Maar daarmee is niet gezegd dat ook binnen het dualistische systeem raads- en Statenleden geen echte volksvertegenwoordigers kúnnen zijn. Gemeenteraadsleden en Statenleden hebben hun eigen verantwoordelijkheid als het gaat om prioriteiten stellen en het actief verantwoording afleggen voor hun activiteiten als volksvertegenwoordiger. Geen enkele volksvertegenwoordiger is verplicht om klakkeloos de politieke agenda van gemeente of provincie te volgen. Het stellen van eigen prioriteiten en het werk maken van contact met de burger zijn zaken die iedere SP-er op welke plek dan ook zelf kan doen. Door vasthoudendheid op terreinen die er echt toe doen voor de burger, kunnen ook in het veranderde systeem nog steeds belangrijke politieke successen worden geboekt. Dat vraagt een eigen agenda en de kracht om dwars tegen de huidige gang van zaken in het contact met de burger centraal te stellen en niet te verworden tot een vergadertijger. Maar voor een partij die het werken van onderop, samen met de mensen, tot het belangrijkste handwerk rekent, is dat uiteindelijk een vanzelfsprekendheid, die door het dualistische systeem niet omver gegooid kan worden.
De grootste bezwaren tegen het huidige systeem
Hoewel de situatie voor 2002 ook niet perfect was, is een aantal zaken wel degelijk verslechterd. De drie belangrijkste punten op een rij:
1. Er wordt meer vergaderd dan vroeger. Lokale en provinciale politiek bestaan voor een steeds groter gedeelte uit het lezen van stukken. Daardoor komt het karakter van volksvertegenwoordiger onder druk te staan: in plaats van zelf onderzoek te doen naar wat er leeft, moet er zoveel vergaderd worden dat het eerste steeds meer in de knel komt.
2. Wethouders die niet uit de gemeente zelf komen, voelen de lokale situatie vaak slechter aan dan collega’s die geworteld zijn in de stad of het dorp waar ze wethouder zijn. Sinds de invoering van de dualisering is het niet langer verplicht dat wethouders ook daadwerkelijk in de plaats wonen waar zij wethouder zijn. Dat leidt regelmatig tot extra spanningen.
3. Er wordt meer ‘Den Haagje’ gespeeld. In kleinere gemeenten is de strikte scheiding tussen het college en de gemeenteraad vooral kunstmatig, terwijl in grote steden de strikte scheiding tussen college en raad ertoe leidt dat er een soort wij-zij-sfeer ontstaat. Dit blijkt uiteindelijk niet bevorderlijk voor goede lokale politiek.
Ervaringen van gemeenteraadsleden en leden van de Provinciale Staten
Nico Heijmans, fractievoorzitter van de SP-fractie in Provinciale Staten van Noord-Brabant
Een van de doelen van invoering van het dualisme was het verbeteren van de relatie tussen burgers en bestuur en het geven van meer aandacht en tijd voor de volksvertegenwoordigende rol van raads- en Statenleden. Mijn ervaring is dat eerder het tegenovergestelde heeft plaatsgevonden. Door het dualisme is het aantal vergaderingen toegenomen, worden steeds meer raads- en Statenleden in beslag genomen door voorzitterschappen van commissies en werkgroepen en zijn er allerlei extra commissies en dergelijke in het leven geroepen. Mijn conclusie is dan ook dat er meer in het provinciehuis vergaderd wordt dan onder het monisme.
Sinds de invoering van het dualisme wordt er steeds meer gehandeld vanuit het collectief, als “wij, als Provinciale Staten”. Naar mijn idee is dit ten koste gegaan van de herkenbaarheid en het onderscheid tussen de verschillende fracties.
Daarnaast heb ik gezien dat er door het in het leven roepen van griffies ten dienste van gemeenteraden en Provinciale Staten meer bureaucratie is ontstaan en ik ben ervan overtuigd dat de kosten enorm zijn toegenomen. Ik heb echter op geen enkele manier kunnen constateren dat het dualisme geleid heeft tot daadkrachtiger besluitvorming of het onafhankelijker functioneren van de verschillende fracties.
Paul Lempens, voormalig gemeenteraadslid in Weert, nu SP-Tweede Kamerlid
Als middel om de burger dichter bij de politiek en andersom te brengen heeft het zich niet bewezen, integendeel. De dualisering heeft in de gemeente Weert alleen maar geleid tot vergaderen en nog eens vergaderen. En dan bijna ook nog altijd over interne procedures en weet ik wat voor geklets nog meer.
Aan de verhouding college-raad, coalitie-oppositie is totaal niets wezenlijks veranderd. Onder monisme (het vorige systeem) was er veel achterkamertjesoverleg van de coalitiepartijen. Onder dualisme is die situatie heilig verklaard. Het dualisme is een wassen neus. Uiteindelijk wordt de dienst uitgemaakt door de coalitie(partijen). Dat was zo, en dat ís zo.
Dualisme is het zoveelste voorbeeld van “we gaan het nu anders en daardoor beter doen” terwijl er in de praktijk niets ten goede verandert. Het zijn allerlei overbodige exercities van vernieuwingfetisjisten om de eigen meerwaarde te bewijzen, die niets opleveren maar ondertussen de gemeenschap alleen maar geld kosten.
Het enige positieve is dat we nu een griffier hebben, die raadsleden prima kan helpen waar bijvoorbeeld de juridische kennis tekortschiet of als raadsleden de weg of procedures niet weten. Maar die griffier had er ook zonder dualisme kunnen komen.