Spanning, mei 2008 :: Aanbesteding OV, een slecht idee

Aanbesteding OV, een slecht idee

Tekst: Redactie

Toen politici de belastingdruk wilden verlagen bedachten ze als antwoord op de groeiende subsidiekosten voor het stads- en streekvervoer dat het openbaar vervoer moest liberaliseren. Met lede ogen keken liberale, christen-democratische, maar ook sociaal-democratische politici naar de lege bussen op het platteland. Ook kwam bij hen het idee op dat de arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden van de chauffeurs te riant waren.

Privatisering en marktwerking waren in de jaren negentig van de vorige eeuw een soort toverformule.

Ze zouden zorgen voor bezuinigingen en verbeteringen tegelijk. Dus ook ‘de’ reizigers zouden beter af zijn.

In werkelijkheid profiteren vooral belastingbetalers die niet met het OV reizen van de bezuinigingen, maar dan houden we geen rekening met filevorming en congestie in de steden. In dit artikel publiceren we een klein deel uit het rapport van Nico Schouten Komt de bus wel zo? In dit rapport worden de problemen rond de aanbestedingen uitgebreid geanalyseerd.

Minder kwaliteit, hogere prijs

Voor de reizigers in het openbaar vervoer tellen in de eerste plaats de beschikbaarheid van lijnen met hun frequentie, en de ligging van haltes. Het beeld hiervan verschilt van regio tot regio, maar over het geheel genomen is er een daling ten opzichte van 2000 en een stijging ten opzichte van 2004.

De prijs van de meeste strippenkaarten is in de loop der jaren meer gestegen dan de inflatie, en zones zijn verkleind. Dit laatste is beleid van de overheid. Prijsacties zijn er zowel van de overheid gekomen als van vervoerders.

De aanbesteding van het stad- en streekvervoer leidt wel tot meer dienst-regelingsuren, maar is ten koste gegaan van de betrouwbaarheid. De groei vindt vooral plaats in dichtbevolkte gebieden. Op het platteland is veelal sprake van een verschraling, met goedkeuring van de provinciebesturen.

Een positief punt is dat er nieuwe typen vervoermiddelen zijn gekomen en dat ook de kwaliteit van de vervoermiddelen verbeteringen laat zien. Eisen van de OV-autoriteiten speelden hierbij wel mee. Er zijn echter ook verslechteringen, in het bijzonder in de eerste periode na de wisseling van gunninghouders.

Afgewacht moet worden of het nieuwe materieel lang goed blijft of sneller gebreken gaat vertonen. De vele ‘kinderziekten’ baren zorgen.

De overheid op afstand

Aan het middel van openbare aanbesteding kleven duidelijk nadelen. Ongelijke belangen en verantwoordelijkheden tussen OV-bedrijf en OV-autoriteit brengen problemen met zich mee en leiden tot moeizame relaties. De overheid staat op afstand in een zaak met publieke doelen. Dit beperkt de ruimte voor vlotte beleidswijzigingen en aanpassingen aan nieuwe situaties. Er moet steeds weer onderhandeld worden of gewacht worden tot het einde van een concessieperiode. Er is hiermee veel bestuurswerk gemoeid met de bijbehorende kosten. Controle op de uitvoering is moeilijk omdat bedrijven recht hebben op geheimhouding van hun administratie. De rol van de volksvertegenwoordiging is zwaar ingeperkt terwijl het bij het OV om een publieke taak van de overheid gaat. Burgers moeten klagen bij de bedrijven, vinden daar weinig gehoor en gaan dus terecht naar de overheid. Die moet zich er dan toch maar mee bemoeien, wil ze haar verantwoordelijkheid naar de burgers waarmaken. De instelling van reizigersraden biedt wel enig tegenwicht, maar haalt weinig uit zolang de invloed van de volksvertegenwoordiging beperkt blijft.

Daar een groot deel van de reizigers geen alternatief heeft kan men nauwelijks spreken van een ‘tucht’ van de markt. Bovendien blijven overheidssub-sidies de voornaamste inkomstenbron voor de bedrijven. Wat van de reizigers binnen komt kan afgewogen worden tegen de kosten die moeten worden gemaakt.

Die verhouding is structureel oneven-redig, in het bijzonder in dunbevolkte gebieden. Voor zover er tot nu toe van concurrentie tussen OV-bedrijven sprake is geweest bij de aanbesteding (eens in de zoveel jaar) ging het vooral om het veroveren van een groter marktaandeel. Hierbij is roekeloos gehandeld in offertes. Gebleken is ook dat een

schraperige overheid schraperige bedrijven krijgt.

Het Europese aanbestedingsrecht blijkt in het voordeel te werken van grote, vooral internationaal opererende bedrijven. Zij kunnen wanprestaties leveren zonder uitgesloten te worden van een nieuw biedingproces. Ook hierbij ontbreekt echte ‘tucht’ in de markt. Een ander nadeel is de vorming van oligo-polies [1]. Dit leidt tot machtsconcentraties op internationaal niveau die niet in het belang zijn van de op regionaal niveau opererende overheden.

Marktconform is niet prijsconform

Onderhandse aanbesteding biedt meer beleidsruimte, maar niet duidelijk is hoeveel: daar is geen onderzoek naar verricht. Het hangt er ook vanaf wat we moeten verstaan onder de wettelijke eis van ‘marktconform’ handelen. Als we de directies van Arriva, Connexxion en Veolia moeten geloven is marktconform synoniem met prijsconform. Dit is in het geheel niet vanzelfsprekend en tekent hun enge horizon. Want in echte markten waar mensen dagelijks mee te maken hebben is er een grote variatie in de verhouding tussen de prijs en het aangebodene. Prijs en kwaliteit kunnen een zeker verband hebben, maar zeker niet altijd en overal. Er is veel invloed van mode, reclame en marktmacht.

Als we voor het gemak in het OV van een verband uitgaan, kan het bij kwaliteit om heel veel zaken gaan die de overheid van belang vindt. Het aanhouden van reserves en een ruimere overlooptijd om de betrouwbaarheid van het vervoer te verhogen is bij uitstek een kwaliteitskenmerk, waar natuurlijk kosten tegenover staan. Ook een goed personeelsbeleid kan eronder vallen omdat dit eveneens van belang is voor de betrouwbaarheid van het vervoer en goed is voor de dienstverlening aan de reizigers. Daarmee concurreert het in de verwerving van personeel en passant met de bedrijven die een slecht personeels-beleid voeren. Dus goed personeelsbeleid – waar een prijskaartje aan kan hangen – is een vorm van marktconform handelen. Het kan in elk geval niet zo zijn dat slecht beleid van private bedrijven de norm zou moeten zijn als de overheid van de volksvertegenwoordiging de opdracht heeft gekregen er voor te zorgen dat er goed en betrouwbaar openbaar vervoer is.

Eenvoudiger blijft het werken met een eigen vervoersbedrijf. Dan is regulier overleg mogelijk waarin niet moeizaam hoeft te worden onderhandeld. Dan kunnen tussentijds soepeler wijzigingen worden doorgevoerd en eenvoudiger met onvoorziene kosten worden omgegaan. In elk geval is er dan meer zicht op de kosten die noodzakelijk zijn voor de ambitie van dienstverlening. En de controle is eenvoudiger.

Afbraak arbeidsvreugde

Een onuitgesproken hoofddoel van de liberalisering was de bezuiniging op het personeel. De politici die dit wensten ontdoken het publieke debat over de vraag hoe goed (of slecht) arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van

vooral chauffeurs zouden moeten zijn. Ze kozen voor een stiekeme afbraak via de prijsconcurrentie van de OV-bedrijven. Voor de OV-bedrijven was het personeelsbeleid verreweg het belangrijkste zelfstandige beleidsterrein. Daarin konden de directies zich uitleven. Bij andere onderwerpen (behalve vastgoed) waren en zijn er steeds beleidskaders van de overheid. Personeelsleden zijn door een arrogante en op hun eigen belang gerichte directie van hun perspectief op een vaste baan en een goede pensioenvoorziening beroofd. Het beroep is onaantrekkelijk gemaakt. Scholing is verwaarloosd. Het daardoor ontstane personeelstekort vormt een ernstige bedreiging voor de toekomst van het OV. Het is nodig dat het beroep van chauffeur in ere wordt hersteld en dat de directies een stap terug doen.

Marktwerking versus overheid

In de aanloop naar de Wet personen-vervoer 2000 was er een verschuiving van bevoegdheden tussen de overheden. De overdracht van zeggenschap naar het provinciale niveau nodigde de Staten uit tot een nieuw en creatief beleid. De provinciale autoriteiten wilden zich graag bewijzen. Er is in beginsel meer afstemming of integratie mogelijk geworden tussen stad en streek, spoor en streek, lijn en regiotaxi. Maar er zijn ook nadelen bijgekomen, die versterkt worden door de ‘marktwerking’, zoals grensoverschrijding en uiteenlopende eisen in het bestek. En bedrijven zijn overvraagd.

Bij de kritiek op de ingevoerde marktwerking (privatisering en aanbesteding) moet steeds voor ogen gehouden worden dat de overheid het niet vanzelfsprekend beter doet. De vraag is steeds: wat is de politieke gedragslijn, wat de visie van de politieke partijen en hun elites op het belang van het OV voor de samenleving. Bij de visie gaat het tevens om simpele kwesties in het omgaan met de publieke ruimte, zoals wegwerkzaamheden, verkeerslichtbeïnvloeding, haltevoor-zieningen, eigen weggedeelten, ruimte voor bussen om te parkeren en dergelijke. Hier kunnen ook overheidsbedrijven last van hebben. Het huidige kabinet-Balkenende richt zich evenals de voor- gaande kabinetten-Balkenende op bezuinigingen.

Op provinciaal niveau bestaat nog steeds weinig animo om budgetten te verruimen.

Economen en bestuurskundigen neigen er toe de overheid abstract te benaderen, dus de verantwoordelijkheid van politici te negeren, of toe te dekken. Een zelfde abstracte benadering speelt bij de beoordeling van marktwerking in het OV. Marktwerking is vanzelfsprekend gunstig, zo heet het, en als iets toch verkeerd loopt komt dat volgens hen door onhandig of nog onwennig opereren van de marktpartijen (overheden en/of bedrijven). Het rapport Komt de bus wel zo? maakt duidelijk dat veel problemen uit de marktwerking zelf voortvloeien.

Slot

De Nederlandse wetgever is bij het openbaar vervoer verder gegaan met aanbestedingseisen en privatisering dan in Europees verband is voorgeschreven. Het beste zou zijn dit beleid terug te draaien. De eenvoudigste maatregel op korte termijn is wijziging van het Besluit Personenvervoer, daar het kabinet dit zelf kan doen. De uitzondering die nu alleen nog geldt voor de vier grote steden moet als eerste stap algemeen gemaakt worden. Dan kunnen lagere overheden zich alvast bezinnen op de mogelijkheid van onderhandse aanbesteding en zo druk uitoefenen op de OV-bedrijven een betere dienstverlening te leveren.

Zolang er nog vormen van aanbesteding zijn dienen overheden de regie zoveel mogelijk naar zich toe te trekken zodat zij minder gehinderd worden door de noodzaak moeizame onderhandelingen te starten over gewenste wijzigingen in het beleid. Lagere overheden zouden eisen moeten stellen in het aanhouden van reserves (bussen en chauffeurs) en aan de overlooptijden om zo de kans op rituitval te verkleinen. Ook de controle op de prestaties dient vereenvoudigd te worden door toegang tot het informatiesysteem van bedrijven en door zelf klachten te inventariseren. Dit bevordert tevens de ruimte voor de volksvertegenwoordiging om haar rol waar te maken. Reizigers kunnen zich dan met een grotere mogelijkheid op succes tot de politiek wenden. Het publieke karakter van het OV is zo beter gewaarborgd. OV-autoriteiten dienen in dit kader hun contacten uit te breiden tot de mensen op de werkvloer. Duidelijk moet in elk geval zijn dat het OV geen speeltje hoort te zijn van directies en aandeelhouders.

Er zouden eisen moeten worden gesteld aan de scholing voor het beroep van chauffeur, en provinciebesturen moeten contact leggen met ROC’s voor het aanbod van deze scholing om zo meer garanties te hebben voor de toestroom van nieuwe (vooral jongere) mensen. In de gemeenteraad van Nijmegen is in december 2007 een dergelijk voorstel op initiatief van de SP aangenomen. De drie grote OV-bedrijven daarentegen hebben op dit punt onder druk van de concurrentie gefaald.

Bovenal zal echter het maatschappelijke belang van het OV moeten worden benadrukt. Dan komt de discussie op een breder plan te staan dan de enge gerichtheid op de kostendekkingsgraad en de efficiëntie vanuit het beperkte bedrijfseconomische gezichtspunt. Vanwege het maatschappelijke belang is het verder gewenst dat meer geïnvesteerd wordt in het openbaar vervoer en we daarbij niet gehinderd worden door de waarden van de private markt. Er zal dan ook nader bekeken moeten worden op welke manier het stads- en streekvervoer en het landelijke spoorvervoer beter op elkaar afgestemd kunnen worden.

[1] Een oligopolie is een marktvorm waarbij slechts een klein aantal aanbieders de markt beheerst. Meestal spreekt men van een oligopolie als vier bedrijven meer dan 70 procent van de markt beheersen. Het woord komt uit het Grieks, oligos (=weinig) en polein (=verkopen).

Komt de bus wel zo?

Het rapport van Nico Schouten is voor E 7,- hier te bestellen. U kunt het ook downloaden.