Spanning februari 2018: Tegen de Stroom In

Staat van de lokale democratie

Aristoteles omschreef de democratie als om beurten regeren en geregeerd worden; een ideaal dat postvatte in de oud-Griekse stadstaat Athene. In onze geschiedenis is dat ideaal, met horten en stoten, steeds meer werkelijkheid geworden. Het Nederlandse politieke stelsel is een van de meest democratische ter wereld. Maar er zijn ontwikkelingen die het democratisch gehalte van ons land verminderen: gemeentefusies, samenwerkingsverbanden, vermarkting van publieke diensten en de uitholling van lokale journalistiek.

Het woord gemeente wordt voor het eerst gebruikt voor een lokale bestuurlijke eenheid in de Staatsregeling des Bataafschen Volks van 1 mei 1798. Hierin werd bepaald dat gemeenten vooral administratieve eenheden waren, met alleen uitvoerende taken. Steden verloren hun autonomie en kregen even weinig rechten als dorpen.

Toen Frankrijk tussen 1810 en 1813 Nederland rechtstreeks bestuurde, werd in 1811 de Franse Gemeentewet ingevoerd. Dat betekende een sterke centralisatie van het bestuur. Ook werd de eis van een minimaal inwoneraantal ingevoerd. Voor gemeenten met minder dan 500 inwoners, te weinig grondgebied of inkomsten, werd gekeken of ze konden worden samengevoegd met andere kleine gemeenten. De eerste gemeentelijke herindelingen waren hiermee een feit.

1848 was het jaar dat in heel Europa koningshuizen onder druk stonden van de bevolking. Tegen de achtergrond van de angst voor revolutie, kreeg de liberaal Johan Rudolph Thorbecke toestemming om de moderne Nederlandse Grondwet te schrijven en in te voeren. Dit was het begin van de parlementaire democratie in Nederland. Drie jaar later, in 1851, werd de Gemeentewet ingevoerd, opnieuw van de hand van Thorbecke. De door welgestelde inwoners gekozen gemeenteraad werd het hoogste politieke orgaan binnen de gemeente. Dit is het begin van de lokale democratie. Sinds die tijd is ons politieke bestel nog flink gewijzigd en gedemocratiseerd. Onder andere zijn er politieke partijen ontstaan, is het algemeen kiesrecht afgedwongen en is de verzorgingsstaat opgebouwd. Ook zijn er tegenontwikkelingen geweest. De vraag is dan ook: wat is vandaag de dag de staat van onze lokale democratie?

Meer taken, minder democratie

Een belangrijke verandering is dat sinds het kabinet-Lubbers I (1982-1986) gemeenten steeds meer taken van het Rijk hebben gekregen. De zogenoemde decentralisaties. Dankzij deze overdracht van taken hebben gemeenten meer verantwoordelijkheden gekregen. Onder het mom van ‘de bestuurskracht op peil houden’, wordt de oplossing vaak gezocht in fusies met andere gemeenten, of in het opzetten van gemeentelijke samenwerkingsverbanden.

Ongeveer zo lang als de Nederlandse gemeenten bestaan, is er al sprake van fusies tussen gemeenten. Waren er in 1851 nog 1209 gemeenten, na de Tweede Wereldoorlog was het aantal al teruggelopen tot 1015. Per 1 januari 2018 zijn er nog maar 380 gemeenten over. Was in 1988 het gemiddelde inwonertal per gemeente nog 20.000, in 2017 was dit aantal volgens het CBS al toegenomen tot 44.024. Deze veranderingen vinden niet in alle landen plaats. De Franse gemeenten hebben bijvoorbeeld in 2014 nog voor 90 procent dezelfde grenzen als in 1793.

Herindelingen zijn niet per se verkeerd, maar het gemeentebestuur komt door schaalvergroting – vaak letterlijk – wel verder van de inwoners af te staan. De kloof tussen politici en inwoners groeit logischerwijs ook wanneer de voorkeur van mensen over wel of niet samengaan met andere gemeenten, in de wind geslagen wordt. Zoals bij het referendum over de herindeling van Vleuten-De Meern bij Utrecht. Bij een opkomst van 83 procent, sprak 98 procent van de inwoners van Vleuten-De Meern zich in 1996 uit tegen samenvoeging met Utrecht. Toch gebeurde het in 2001.

Ook de fusie per 2011 van vijf gemeenten tot Súdwest-Fryslân kan ons wat leren. Naar de fusie is uitvoerig onderzoek gedaan door Linze Schaap, verbonden aan de Universiteit van Tilburg, en Leon van der Dool, van PricewaterhouseCoopers. Daaruit blijkt dat de gemeentelijke bestuurders van mening zijn dat de ‘bestuurskracht’ is toegenomen; maar de inwoners oordelen anders. Zij vinden dat de lokale democratie en de gemeentelijke diensten zijn verslechterd. De zeggenschap van inwoners is kennelijk niet van invloed op de kracht van het bestuur. Een roep om meer bestuurskracht is zo eerder een roep om meer macht bij een bestuurlijke elite, dan een poging om macht onder inwoners te verdelen.

Naast bestuurskracht, zijn vaak de financiën een argument om aan een fusie te beginnen. De vraag is echter of fusies helpen om de kosten te beteugelen. Maarten Allers en Bieuwe Geertsema van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) hebben in 2016 onderzoek gedaan naar het effect van een fusie op de uitgaven van gemeenten. Hun conclusie was dat na een fusie de kosten niet minder zijn dan wat de gemeenten daarvoor afzonderlijk uitgaven. Allers en Geertsema onderzochten vervolgens of dat komt doordat er na de fusie extra geïnvesteerd wordt in de kwaliteit van publieke diensten. Ook daar blijkt geen sprake van te zijn.

Niet fuseren, maar samenwerken

Wanneer gemeenten niet willen fuseren, maar zelf niet in staat denken te zijn om al hun taken uit te voeren, kunnen ze gemeentelijke samenwerkingsverbanden aangaan. Een gemeenschappelijke regeling wordt dat genoemd. Meerdere gemeenten richten dan gezamenlijk een dienst op om bijvoorbeeld het afval op te halen, of de belastingen te innen. Tussen 2005 en 2013 groeide het totale bedrag dat gemeenten aan samenwerkingsverbanden uitgaven van 1,8 miljard naar 8 miljard euro. Een verviervoudiging in acht jaar tijd. Raadsleden klagen over de uitholling van de lokale democratie door samenwerkingsverbanden. Meer dan de helft van de raadsleden beschouwt de toename van de hoeveelheid gemeenschappelijke regelingen als een bedreiging voor de lokale democratie. Dat volgt uit een onderzoek onder 1411 raadsleden door de Nederlandse Vereniging van Raadsleden. Uit onderzoek van Maarten Allers en Tom de Greef van COELO blijkt dat de samenwerkingsverbanden helemaal niet goedkoper zijn, zoals nogal eens wordt gesuggereerd. Zowel bij kleinere als grotere gemeenten nemen de uitgaven juist licht toe. Een ander gevolg is dat door samenwerkingsverbanden de zeggenschap over een publieke dienst op afstand komt van de lokale volksvertegenwoordiging en daarmee van de lokale gemeenschap. De prijs die de gemeenschap betaalt voor de golf aan fusies en samenwerkingsverbanden is een verslechtering van de lokale democratie.

Democratisering van de samenleving

Er zijn daarentegen ook ontwikkelingen die de afgelopen vijftig jaar hebben bijgedragen aan een versterking van de lokale democratie. Toen in de jaren zestig en zeventig meer de nadruk kwam te liggen op individuele autonomie, begonnen mensen zich los te maken van de zuil waar zij tot dan toe deel van uitmaakten. Zij gingen zelf nadenken, een eigen mening vormen en kritischer kijken naar de wereld om zich heen. Het onderwijs werd gedemocratiseerd en informatie werd door technologische ontwikkelingen voor veel meer mensen toegankelijk. Kennis raakte op een niet eerder vertoonde schaal in de samenleving verspreid. De vergroting van autonomie en verspreiding van kennis hebben de lokale democratie zeker versterkt, maar wegen niet op tegen de ontwikkelingen die deze ondermijnen.

Als de lokale democratie ons wat waard is, dan moet er wat gebeuren. Meerdere partijen maken zich daar druk om. Neem D66. Hoewel die partij de steun voor de Referendumwet heeft laten varen, heeft D66 de mond vol van burgerparticipatie. Groningers mogen hun ideeën op het stadhuis komen ‘pitchen’ en in andere steden mogen inwoners van D66 gemeenteraadje spelen. Burgerraadsleden noemen ze hen. Het grote probleem met deze initiatieven is dat ze alleen voor een kleine groep hoogopgeleide, vaak toch al politiek actieve mensen zijn weggelegd. Zo is te lezen in het onderzoek naar democratische vernieuwing van Movisie uit 2017. Het is een poging om te democratiseren, maar het gevolg is verdere uitsluiting van een specifieke groep mensen: de werkende klasse.

De SP staat daarom heel andere oplossingen voor om de lokale democratie te bevorderen. Nu duidelijk is geworden dat vermarkte publieke diensten niet in het algemeen belang zijn, moeten gemeenten de zeggenschap terugveroveren. Van openbaar vervoer tot zorg en van huisvesting tot energie. Maar als de gemeente in handen is van een bestuurlijke elite die met de rug naar de samenleving staat, komen we geen stap verder. We hebben daarom een verantwoordelijke elite nodig, zowel op academisch, economisch als bestuurlijk vlak. Raadsleden moeten echt volksvertegenwoordigers worden. Niet in de papieren duiken, maar de buurt in. Zodat in de gemeenteraad de kwesties aan de orde komen waar gewone mensen tegenaan lopen en politiek ten dienste komt te staan van de gemeenschap.

Een goed functionerende lokale democratie kan daarbij niet zonder kritische media. Omdat inkomsten uit oplagen en advertenties teruglopen, is het nodig om de lokale journalistiek te ondersteunen vanuit de overheid. Op initiatief van de SP in Gelderland is hier een begin mee gemaakt. De provincie heeft geld beschikbaar gesteld dat onder lokale media verdeeld wordt.

De versterking van de lokale democratie is een belangrijke opdracht voor socialisten. Wij moeten mensen in staat stellen om hun leven meer in eigen hand te nemen. Dat is vrijheid. De marktregel ‘een stem per aandeel’ moet daarom vervangen worden door de democratische regel ‘een stem per mens’. Zo krijgen mensen zeggenschap over hun omgeving en een stem in de gemeenschap. Sterke gemeenschappen kunnen niet zonder lokale democratie.

Spanning februari 2018: Tegen de Stroom In

Blijf op de hoogte!