Spanning, januari 2008 :: Lokale mogelijkheden versterken

Kinderarbeid staat de laatste tijd erg in de belangstelling van zowel de politiek als het brede publiek. Het motto is dat alle kinderen een gelijke kans moeten hebben op een kindertijd met onderwijs en bescherming. Kinderarbeid is daarbij een grof maatschappelijk onrecht.

Tekst: Kristoffel Lieten

De strijd tegen het misbruik van kinderen kwam ongeveer twee eeuwen geleden op gang, tijdens de Industriële Revolutie in Engeland met haar ongelimiteerde en niet-gereguleerde uitbuiting van het werkende volk. Er is sindsdien grote vooruitgang geboekt, maar de weg is en blijft lang en moeilijk. Ook in Nederland heeft het ongeveer een eeuw geduurd vanaf het moment dat de eerste sociale aandacht ontstond tot de uiteindelijke afschaffing van de kinderarbeid.

De Wet van Van Houten uit 1874 is een bekend begrip. Het liberale parlementslid uit die tijd had zich met groot enthousiasme ingezet om kinderen via de wetgever te beschermen tegen industriële arbeid. Van volwassen arbeiders werd verwacht dat ze voor zichzelf konden opkomen, dus daarmee bemoeide het parlement zich nog niet echt. Kinderen wilde men wel beschermen tegen de roofzuchtige en onbarmhartige ondernemer uit die tijd, maar in feite het stelde dit nog niet veel voor. Daarom wordt het ook wel het wetje van Van Houten genoemd: het verbod gold alleen voor kinderen onder de 12 jaar in industriële werkplaatsen, over onderwijs werd niet gerept.

Internationaal is de regelgeving van de ILO (de International Labour Organization, onderdeel van de VN) toonaangevend. Toen aan het einde van de Eerste Wereldoorlog het vredesverdrag van Versailles werd gesloten stond daar specifiek in dat de op te richten internationale arbeids organisatie (de latere ILO) de strijd tegen de kinderarbeid moest opnemen in haar programma. De eerste conferentie van de ILO in 1919 vaardigde een belangrijke conventie over de kinderarbeid uit: kinderen onder de veertien jaar mochten geen industriële en aanverwante arbeid verrichten. De meeste landen die deze conventie ondertekenden hadden op dat moment al een eigen nationale wetgeving die kinderarbeid op deze jonge leeftijd verbood.

Politiek belangrijke maatregelen

Noch het wetje van 1874 noch de ILO-Conventie van 1919 stelden veel voor in termen van veranderingen in de praktijk. Het waren geen revolutionaire interventies. De regelgeving legde vooral de bestaande praktijk vast. Een voorstel op de eerste ILO-conferentie om zestien jaar als minimumleeftijd in te voeren, kreeg bijna geen stemmen, mede omdat het meer vroeg dan in de bestaande situatie mogelijk was.

Toch waren die wetten en conventies van groot politiek belang. Ze bevestigden het recht van het kind op een arbeidsvrij kinderschap. Ze onderstreepten dat in de economische verhoudingen de zwakste schakel in het arbeidsproces extra bescherming nodig had. Beide uitgangspunten hebben sinds die tijd alom politieke en ideologische ondersteuning gekregen. Het morele appèl dat dus uitgaat van internationale conventies en nationale wetgeving op dit gebied, ook al worden ze in een aantal landen niet naar behoren uitgevoerd, is uitermate groot. Met zo een krachtig moreel appèl is het verstandig oog te houden voor aanvaardbare grensgevallen en de lokale context in ontwikkelingslanden.

Grensgevallen

De ILO worstelt eigenlijk al sinds 1919 met de grenzen van het aanvaardbare. Het duurde heel lang voor er weer een algemene conventie tot stand kwam: Conventie 138 van 1977 (‘C138’) over de minimumleeftijd. Volgens die conventie mogen kinderen van twaalf en dertien jaar (in Nederland dertien en veertien jaar) lichte vormen van arbeid verrichten; vanaf hun veertiende, respectievelijk vijftiende, mogen ze onschadelijke arbeid doen.

Op C138 werden wel uitzonderingen toegestaan, ondermeer in de landbouw, maar de conventie werd door veel overheden in ontwikkelingslanden niet geratificeerd. Weerstand tegen internationale inmenging zal bij grote landen, zoals India, zeker hebben meegespeeld, maar mogelijk speelde ook de onoverzichtelijkheid een rol. Zoveel kinderen deden lichte arbeid dat het te moeilijk is hier wettelijke grenzen te trekken.

Ook in de ontwikkelde landen wordt door zeer jonge kinderen deelgenomen aan het arbeidsproces, en dan niet alleen als hulpje in het huishouden. In de VS bijvoorbeeld werkt, volgens de officiële regeringscijfers, 57 procent van de veertienjarige kinderen voor een geldelijke beloning. In Nederland zou, volgens het NIBUD 18 procent van de twaalfjarige kinderen en 40 procent van de veertienjarige kinderen een betaalde baan hebben.

De Postbank heeft het werkende kind vanaf twaalf jaar zelfs als doelgroep. Er is een speciale bankrekening voor ontwikkeld, de bizznizz-rekening. Kinderen van die leeftijd worden opgeroepen auto’s te wassen, folders rond te brengen en oma’s boodschappen te verzorgen, tegen een financiële beloning die vervolgens bij hun nieuwe bizznizz-rekening moet worden ondergebracht. De CNV en FNV-Jongeren hebben geprobeerd via de rechter een minimum loon voor twaalfjarigen tot stand te brengen. De Hoge Raad vernietigde in november 2006 een eerder vonnis van de rechtbank in Den Haag dat het recht op een minimumloon voor die leeftijdsgroep wel had erkend. Het werk dat een dertienjarig kind in Nederland verricht, wordt echter niet als kinderarbeid gezien: het kind gaat ook naar school en de redelijk functionerende arbeidsinspectie houdt nauwkeurig in de gaten of het gelimiteerde werk binnen de bestaande regelgeving past en op deze manier mag worden uitgevoerd.

bron: Frank Hageman e.a., Global Child Labour Trends 2000 to 2004 (ILO, Geneva 2006) - Illustratie: Gideon Borman

Moeilijk handhaven

In ontwikkelingslanden ligt het lastiger. In de eerste plaats gaan veel kinderen niet naar school en in de tweede plaats is de arbeidsinspectie uitermate zwak zodat er weinig, of geen controle op de bestaande regelgeving mogelijk is. De grenzen van wat kinderen volgens ondermeer de ILO zouden mogen doen en wat niet meer toelaatbaar is, zijn dan snel overschreden.

Er is nog een bijkomend probleem. Het is moeilijk zicht te krijgen op de schadelijkheid van het werk. Zo zal een meisje van twaalf dat in India twee uur per dag de koeien hoedt (en misschien ook naar school gaat) net zo goed in de statistieken zitten als het jongetje van dertien dat in Ghana als halve slaaf in de cacaoplantages werkt.

Het probleem is dat behalve bij de ergste vormen van kinderarbeid het niet altijd duidelijk is wanneer er sprake is van uitbuiting. Natuurlijk kan iedereen het verschil zien tussen ongevaarlijk en zelfs pedagogisch verantwoord werk aan de ene kant en gevaarlijke, schadelijke arbeid aan de andere kant. Met de goedkeuring van Conventie 182 over de Worst Forms of Child Labour in 1999 werd een belangrijke stap gezet: het identificeren van de ergste vormen van kinderarbeid. De gedachte is dat wanneer deze preciezer gedefinieerd kunnen worden, een duidelijke interventiestrategie voorhanden is: de ergste vormen eerst. De ergste vormen van kinderarbeid zijn schadelijk voor de fysieke, emotionele en cognitieve ontwikkeling van het kind. De ILO schat dat er op dit ogenblik 74,4 miljoen kinderen tot 15 jaar zijn die dit soort werk moeten verrichten.

De focus op de aanpak van de ergste vormen van kinder-arbeid lijkt grote prioriteit te krijgen. Meer dan 150 landen hebben C182 inmiddels geratificeerd. Het benoemen van het criterium ‘schadelijk ontwikkeling van het kind’ maakt het identificeren van dit soort werk ook makkelijker. Als het probleem gedefinieerd wordt, heeft men ijkpunten van waaruit men met een redelijk kleine krachtsinspanning de kinderarbeid uit de wereld kan helpen. Dit is het grote belang van C182. De wetgeving in landen met veel kind-arbeiders blijft echter een normatieve wetgeving, wat wil zeggen dat een grote inspanning zal moeten worden verricht om de realiteit in de pas te brengen met de wettelijke normen.

Nieuw sociaal inzicht

De positieve ontwikkeling in de meeste landen, ook in Azië en Afrika, is dat zowel regeringen, als ook brede lagen van de bevolking het belang van onderwijs en de schadelijkheid van kinderarbeid inzien. Het grote probleem is echter de schaarste aan publieke middelen en de wijdverbreide armoede. Hierdoor kan een nieuw sociaal besef slechts met moeite in de praktijk worden uitgevoerd.

Het lijkt logisch te veronderstellen dat armoede de oorzaak is van kinderarbeid. Voor sommigen is armoede echter niet de verklaring en is de oorzaak eerder cultureel bepaald: veel arme ouders zijn zich nog onvoldoende bewust van het belang van onderwijs. Als ze wel vinden dat hun kind naar school moet gaan, dan functioneren de sociale normen vaak als een rem. Aangezien men nog nooit naar school is geweest en kinderen altijd vanaf jonge leeftijd werkten, zullen ouders dit systeem uit gewoonte willen voortzetten. Bovendien zijn veel ondernemers zonder scrupules in het uitbuiten van kinderen. Door bijvoorbeeld vanuit Nederland druk uit te oefenen zou men die mentaliteit kunnen proberen te veranderen. Hieraan moet wel een alternatief worden gekoppeld waar zowel de kinderen en hun families, als de fabrikanten baat bij hebben.

In het algemeen geven de cijfers aan dat kinderarbeid en armoede een hoge mate van correlatie hebben. Kinderarbeid laat een neerwaartse trend zien van arme landen naar rijke landen en in die landen van arme families naar rijke families. Concreet onderzoek geeft aan dat de echte vormen van kinderarbeid (lange dagen, slechte omstandigheden, geen onderwijs, karige beloning) voorkomen bij ontwrichte en beschadigde families. Echtscheidingen, verslavingen vooral aan alcohol, ziektes, vroeg overlijden van – een van de – ouders en geforceerde migraties zijn factoren die veelvuldig samengaan met kinderarbeid. In zulke gevallen nemen kinderen de rol van de volwassene over en zijn soms eigenhandig verantwoordelijk voor het voortbestaan van de familie. Ook in op drift geraakte families (bijvoorbeeld gedwongen migraties naar steden) is dit beeld te zien.

Een beleid gericht op oplossingen zal vanuit armoede moeten redeneren. Er is altijd een complex aantal redenen waarom kinderen wel werken en niet naar school gaan, maar armoede ligt aan de basis. Hier moeten dus de eerste oplossingen worden gezocht.

Ontwikkelen, niet straffen

Een verbod op de invoer van door kinderhanden gemaakte producten kan er toe bijdragen dat in Nederland meer bewustzijn over sociaal onrecht ten opzichte van kinderen ontstaat. Maar het moet er vooral ook toe leiden dat winstbeluste ondernemers gedwongen worden voor betere arbeidsvoorwaarden te zorgen. Er moet echter op worden gelet dat niet de armen worden gestraft waardoor de kinderen op straat komen te staan en ook de ouders geen werk meer hebben. Vooral voor families die al op de rand van of in de afgrond zitten kan dit desastreus zijn.

Politieke interventies tegen kinderarbeid kunnen daarom niet voorbijgaan aan het cruciale gegeven dat ontwikkeling centraal moet staan. Elke interventie moet binnen een breder kader worden gezet dat aan de verbetering van de omgevingsfactoren bijdraagt. Als bijvoorbeeld bedrijven worden opgeroepen het gebruik van kinderarbeid te stoppen zullen daaromheen ook andere afspraken moeten worden gemaakt. Het doel is een fijnmazige oplossing. Zo kunnen wij meerjarige contracten aangaan waardoor leveranciers in die landen een gezond en sociaal bedrijf kunnen opzetten. Dit zou onder meer een verplichting tot (her-)intredende ouders van ex-kindarbeiders kunnen inhouden. Bij onze afspraken kunnen wij verplicht stellen dat een deel van de omzet wordt gebruikt voor sociale programma’s, etc. Pas als dat gebeurt, kun je spreken van sociaal verantwoord ondernemen waar wij ook zelf onze verantwoording in kunnen nemen. De kinderen kunnen worden ontzien als hun ouders meer financiële armslag krijgen door eigen werk. Dit zou het doel van elk beleid moeten zijn.

Doel nummer één moet zijn bijdragen aan de versterking van de lokale mogelijkheden. Het is in onze omstandigheden gemakkelijk te praten over de afschaffing van kinderarbeid. Het sociale probleem is echter van een geheel andere orde in een land waar de helft van de kinderen nog niet naar school kan gaan en de meeste families op de rand van de financiële en sociale afgrond leven. De afschaffing van kinderarbeid is dan niet het ideale wondermiddel. In elk geval zal er in de westerse landen een nieuw bewustzijn moeten komen dat veel meer steun en middelen biedt om het sociale systeem op te zetten, dan tot nu toe werd gedaan.

Prof. Dr. Kristoffel Lieten (België 1946) is bijzonder hoogleraar Kinderarbeid, in het bijzonder in de historische en sociale aspecten, aan de Universiteit van Amsterdam en aan het Internationaal Instituut voor Sociale Geschiedenis. Naast kinderarbeid houdt hij zich bezig met algemene vraagstukken van ontwikkelingsproblematiek en met de plattelandsontwikkeling in Zuid-Azië.