Spanning, januari 2006 :: Het volk aan de macht in Porto Alegre

Spanning • januari 2006

Directe democratie in de praktijk

Het volk aan de macht in Porto Alegre

Zelf met je buren in wijkvergaderingen beslissen over de begroting van de stad. Dat het kan, wordt al jarenlang in de praktijk bewezen in de Braziliaanse stad Porto Alegre. BBC-verslaggever Iain Bruce schreef er een boek over, dat de basis vormt voor dit Spanning-verhaal.

Tekst: Johan van den Hout

Foto: Visa Image/Hollandse hoogte

Porto Alegre in het zuiden van Brazilië staat in binnen- en buitenland bekend om haar experiment met een revolutionaire vorm van directe democratie. In 1988 kwam daar de Arbeiderspartij (PT) aan de macht die er de zogenaamde ‘Participatieve Begroting’ (PB), introduceerde waarbij burgers in openbare bijeenkomsten zeggenschap kregen over de invulling van de gemeentelijke begroting. Sindsdien is het experiment herhaald in tal van steden in Brazilië en daarbuiten en in evenzovele varianten.

Burgers die in tientallen kleine en enkele massale bijeenkomsten discussiëren over de gemeentebegroting, erover stemmen en ook nog eens controleren of écht gebeurt wat zij hebben vastgelegd. Volgens sommigen kan het helemaal niet, volgens anderen zou het niet moeten mogen. Ook bínnen de PT is volop discussie over het doel en het functioneren van de PB en over de vraag of het systeem ook zou kunnen werken op deelstaats- en zelfs landelijk niveau.

In zeven stappen de begroting vaststellen en de uitgaven controleren

Het vaststellen van de PB is een jaarlijks terugkerende cyclus in zeven stadia waarin regionale en thematische bijeenkomsten de weg afleggen van brainstorm tot concrete begroting en de uitvoering daarvan. De stad is verdeeld in 16 regio’s, die in eerste instantie ieder hun eigen bijeenkomsten houden, open voor alle burgers uit het gebied. Daarnaast worden er enkele thematische bijeenkomsten belegd over investeringen in meer algemene, niet-regiogebonden programma’s.

Het PB-proces start met bijeenkomsten die een informeel karakter hebben en al naar gelang de organisatiegraad gehouden worden op straat-, buurt- of wijkniveau (eerste fase). Alle inwoners kunnen hier aan deelnemen. Zij bediscussiëren de resultaten van het afgelopen jaar en doen alvast suggesties voor prioriteiten voor het volgende jaar. Besloten wordt hier nog niets. Op basis van deze bijeenkomsten stelt het gemeentebestuur een lijst met veertien begrotingsprioriteiten op. Deze lijst wordt vervolgens ter discussie gesteld in de regionale en thematische vergaderingen (fase 2), waar eveneens iedereen welkom is. Hier gaat het er al wat formeler aan toe, worden alle aanwezigen geregistreerd en ontvangen zij een stembiljet. Een vertegenwoordiger van het gemeentebestuur geeft uitleg over de veertien beleidsterreinen en schetst wat – financieel en technisch – wel en niet mogelijk is. Vervolgens is het podium aan een vijftiental sprekers uit het publiek volgens het principe wie het eerst komt, het eerst maalt. Tenslotte vult iedereen op zijn stembiljet een top-vier aan begrotingsprioriteiten in, en kiest elke regio twee vertegenwoordigers die deel uit zullen maken van de zogenaamde PB-raad. Op de volgende regionale bijeenkomsten per wijk, buurt of straat (derde fase) bedenken de aanwezigen hoe zij de vier gekozen prioriteiten willen invullen: welke straten opnieuw verhard moeten worden, waar crèches moeten komen of de riolering moet worden onderhouden. Enzovoorts. Op deze bijeenkomsten worden afgevaardigden gekozen voor het regio-forum: één voor elke tien aanwezigen. Dit forum stelt tenslotte het investeringsplan op: daarin staat hoe de forumleden hun regionale prioriteiten in concrete maatregelen vertaald willen zien.

Niet ingewikkelder dan de Nederlandse begrotingscyclus

De vierde fase van het PB-proces bestaat uit een grote gemeentelijke bijeenkomst waar alle regio’s hun prioriteitenlijst en investeringsplan presenteren. Op basis hiervan maakt de PB-raad samen met deskundigen van het gemeentebestuur een begrotings- en investeringsvoorstel (fase 5), wat opnieuw besproken wordt op tal van kleine regiobijeenkomsten waar burgers nog wijzigingsvoorstellen kunnen indienen (fase 6). Het definitieve investerings- en begrotingsplan wordt tenslotte vastgesteld door de regionale fora (7de fase). En klaar is Kees. In de laatste maanden van het jaar komen de regiofora en de PB-raad nog bijeen om waar nodig op basis van de ervaringen van dat jaar de procedures van het PB-proces bij te stellen. De PB-raad blijft vervolgens een jaar lang in functie om de uitvoering van de begroting en het investeringsplan te controleren. Ingewikkeld? Zeker, maar niet ingewikkelder dan hoe een begrotingscyclus in een gemiddelde Nederlandse gemeenteraad in z’n werk gaat.

In een representatieve democratie zoals de onze stellen volksvertegenwoordigers met een mandaat voor enkele jaren de gemeentebegroting en de investeringsprogramma’s vast. Bij de PB krijgt de bevolking niet alleen élk jaar inspraak in die begroting, maar verzorgt zij ook zelf de concrete invulling daarvan per wijk en buurt. Toch is de inbreng van de burgers niet de enige factor in het vaststellen van de begroting. Het PB kent een puntenstelsel op basis waarvan uiteindelijk het gemeentegeld verdeeld wordt over de wijken en investeringen. Het gemeentebestuur zelf deelt een aantal van die punten uit al naar gelang de achterstand (in sociale en fysieke infrastructuur) van de wijk. Dat vergt dus een – politieke – beslissing. Daarnaast is een aantal verantwoordelijkheden van een gemeente vastgelegd in de grondwet – zoals een bepaald minimaal onderhoudsniveau en enkele verplichte investeringen - en dus niet te wijzigen via de PB. En tenslotte zijn ook in Brazilië de mogelijkheden voor gemeenten om hun eigen inkomsten via lokale belastingen te verhogen aan regels gebonden. Toch maakt een groot en voor burgers belangrijk deel van de begroting op deze manier een proces door waarop de mensen in elke stap greep hebben.

De begrotingsvaststelling wakkert de politieke bewustwording aan

Iain Bruce, zelf lange tijd woonachtig en als verslaggever actief in Brazilië, sprak voor zijn boek met tal van pioniers van de Arbeiderspartij en de PB. Hij belicht de Braziliaanse context aan het begin van het experiment, de oorspronkelijke doelstellingen en ambities van de PB en de mogelijkheden hem uit te breiden naar landelijk en federaal niveau.

Brazilië kent pas sinds 1984 weer een burgerregering na lange tijd van militaire dictatuur. Maar de politiek werd nog altijd gekenmerkt door corruptie, nepotisme en fraude. Gekozen volksvertegenwoordigers hadden niet echt de macht en elke poging tot hervorming stuitte binnen het politieke en bestuurlijke spectrum op verzet en regelrechte sabotage. De PB verschafte in 1989 PT-burgemeester Olívio Dutra van Porto Alegre de mogelijkheid die problemen voor een deel te omzeilen. Door zoveel mogelijk macht over de begroting direct in handen van het volk te leggen, werden de traditionele structuren doorbroken. Dat de PB er kon komen, is volgens Bruce in belangrijke mate het gevolg van de massale buitenparlementaire steun aan de Arbeiderspartij.

Naast een verschuiving van de macht ziet Bruce in de PB ook de politieke bewustwording als belangrijke doelstelling. De deelname aan de regionale bijeenkomsten heeft mensen het inzicht gegeven in de mechanismen achter de uitoefening van macht en de verdeling van de middelen over de wijken in de stad. De directe zeggenschap over de begroting heeft burgers geleerd dat het de moeite loont je te organiseren. In plaats van de verwachte instorting van sociale organisaties zoals wijkraden en vakbonden – omdat zij een deel van hun (politieke) macht moesten inleveren aan de wijkvergaderingen – zag Porto Alegre juist een enorme toename van de organisatiegraad van de bevolking. Bijkomend voordeel was dat de in Brazilië spreekwoordelijke belastingontduiking grotendeels werd teruggedrongen. Door de toegenomen transparantie en de directe beslissingsbevoegdheden over de besteding van het belastinggeld, zagen blijkbaar meer burgers de zin van lokale belastingen. Dit werd een handje geholpen toen in de eerste jaren van het PB duidelijk werd hoe beperkt de financiële middelen van de gemeente waren en wat dit betekende voor het onvermogen te investeren in de door de bevolking zelf aangedragen prioriteiten. Een positieve spiraal trad in werking toen toegenomen bestedingsmogelijkheden ook het vertrouwen in het PB-systeem deden groeien, en inwoners van Porto Alegre meer in het algemeen vertrouwen kregen in politiek als geschikt middel om veranderingen tot stand te brengen.

Toch zijn er ook grenzen die onderkend moeten worden. De deelname aan de regionale bijeenkomsten kenden jaren achter elkaar een forse toename, maar blijft in Porto Alegre nu ‘hangen’ op zo’n 20.000 deelnemers. Het aantal deelnemers aan de talrijke kleinere regionale bijeenkomsten die hieraan vooraf gaan, worden echter niet geteld. Het werkelijke aantal burgers dat in het PB participeert is dus aanmerkelijk hoger.

Vooral de linkse stromingen binnen de Arbeiderspartij hebben de PB tot hun icoon gemaakt. Zij zijn dan ook teleurgesteld in de afwachtende houding van hun president Lula bij het invoeren van een PB-proces voor de federale begroting. Volgens Bruce is de PB méér dan een praktische weg om het corrupte apparaat en technocraten te omzeilen, namelijk het hart van de strijd voor een socialistisch Brazilië. Zijn inleiding begint dan ook met de stelling dat de PB ‘demonstreert dat een andere wereld mogelijk is’. In scherp contrast daarmee ziet hij Lula’s gedrag sinds deze namens de Arbeiderspartij in 2002 tot president van Brazilië werd gekozen.

Ook de deelstaat werkt inmiddels met een participatieve begroting

De experimenten om het PB-proces toe te passen op grotere schaal dan in een stad als Porto Alegre zijn nog beperkt. En meer dan in Porto Alegre speelt hier de discussie of de schaalgrootte daadwerkelijke participatie nog wel toestaat, en of de PB daarmee niet het risico loopt een nieuwe bureaucratische structuur naast de bestaande politiek te worden. De staat Rio Grande do Sul (waar Porto Alegre de hoofdstad van is) heeft vanaf 1998 geprobeerd de PB op landelijk niveau vorm te geven. Voordeel daarbij was dat in dat jaar Olívio Dutro – voorheen burgemeester van Porto Alegre – gouverneur werd. Ook hier wordt een gefaseerd proces gevolgd van kleine regionale bijeenkomsten waar de bevolking zich direct uitspreekt over de prioriteiten in de landelijke begroting. Vervolgens worden op stedelijke bijeenkomsten twee lijsten vastgesteld: de landelijke begrotingsprioriteiten en het lokale programma voor investeringen in publieke werken en diensten. Op provinciaal niveau worden deze voorkeuren verder geaggregeerd en worden leden voor de nationale PB-raad gekozen. Die stellen samen met ambtenaren van de regering een begrotingsvoorstel op waarin de prioriteiten voor landelijke investeringen worden vastgesteld en een balans wordt gezocht tussen de diverse lokale investeringswensen. Het nationale parlement stemt vervolgens over dit voorstel.

Uit de keuzes op lokaal niveau en uit de gemeentelijke lijst van wijken met ontwikkelingsachterstanden, blijkt dat de prioriteiten uitgaan naar basisvoorzieningen. Het verharden van straten, het aanleggen van waterleiding en riolering, het opzetten van crèches en scholen. Op landelijk niveau in Rio Grande do Sul hebben onderwijs en gezondheidszorg al jaren de hoogste prioriteit in de PB. Dat wil zeggen dat een andere, meer inhoudelijke wens van de PB-pioniers ook vervuld wordt: het ombuigen van de budgetten naar zaken die basaal zijn voor de mensen die voorheen weinig stem hadden en het prioriteren van regio’s of wijken met grote achterstanden.

Zou het ook in Nederland kunnen?

Het boek van Iain Bruce maakt wel gewag van experimenten met (een vorm van) Participatieve Begrotingen buiten Brazilië en ook in de westerse wereld, maar het ontbreekt helaas aan een beschouwing hierover. Het zou interessant zijn te zien hoe in gemeenten of landen waar de meest basale behoeften al bevredigd zijn (riolering, waterleiding enz) een participatieve democratie vorm kan krijgen.

The Porto Alegre Alternative, direct democracy in action

Iain Bruce, Pluto Press/IIRE, 2004

Porto Alegre

Porto Alegre is de hoofdstad van de meest zuidelijke Braziliaanse deelstaat Rio Grande do Sul. De stad telt zo’n 1,3 miljoen inwoners en is vooral bekend als de bakermat van het Wereld Sociaal Forum. Vier van de vijf massale bijeenkomsten van anders-globalisten die onder deze naam zijn georganiseerd, vonden plaats in Porto Alegre. Aan de laatste, in januari 2005, namen voor de SP ook Hans van Heijningen en Harry van Bommel deel.

• Dagboek Word Social Forum 2005