Spanning, april 2005 :: Wetenschapper en senator Alfons Dölle: Gemeenteraden zullen door de dualiseringspuberteit heen moeten

Spanning • april 2005

Wetenschapper en senator Alfons Dölle:

‘Gemeenteraden zullen door de dualiseringspuberteit heen moeten’

‘Ik hoop het niet, maar politieke partijen zouden best wel eens kunnen terugzakken tot campagneorganisaties rond politieke ondernemers.’ Alfons Dölle is Eerste-Kamerlid voor het CDA, oud-raadslid, universitair hoofddocent staatsrecht en bijzonder hoogleraar decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen. Een gesprek over de kloof tussen burger en bestuur, directe democratie, de rol van partijen en de opbrengst van de lokale dualisering.

Vooral na de Fortuyn-revolte van 2002 is het beeld erg in trek van een grote kloof tussen bestuur en politiek aan de ene kant en de bevolking aan de andere kant. Hoe kijk jij daartegen aan?

‘Dat is inderdaad de centrale klacht die Fortuyn onder woorden bracht: de politieke klasse luistert niet naar wat er leeft onder de mensen. Ik denk dat het onmiskenbaar waar is, dat de discussie over de multiculturaliteit te lang van de politieke agenda is geweerd. Er is onvoldoende gehoor geweest voor de problemen in de grote steden rond dit onderwerp. En een tweede thema waarvan je kunt zeggen dat de discussie lang is uitgebleven, is Europa.

Maar dat er in het algemeen sprake is van een kloof tussen politiek en burgers, dat gaat veel te ver. Het probleem van multiculturaliteit is nu immers wél aan de orde. In ons kiesstelsel dringt onvrede vrij snel door. Problemen komen wel op de agenda. Dat zag je bij de ouderenpartijen en ook bij Fortuyn.

Bovendien: een zekere kloof is onvermijdelijk. Het romantische beeld waarin overheid en samenleving volledig samenvallen, klopt niet. De samenleving zit vol botsende belangen; de overheid moet beslissingen nemen en knopen doorhakken en zal altijd geconfronteerd worden met frustraties bij mensen die vinden dat ze onvoldoende gehoord zijn.

Geef de overheid terug aan de burger , is in dat opzicht een loze kreet. Net alsof ‘ie ooit van de individuele burgers geweest is.’

Maar toch: het probleem van de multiculturaliteit, zoals je het noemt, is wel heel lang van de agenda geweerd. Zit er dan toch niets iets structureel fout?

‘Het werd wel aangekaart, maar door groepen die werden geweerd. Men was als de dood om het oor te lenen aan een onchique kwestie. Maar daar is wel van geleerd dat het bij Europa anders moet. De discussie daarover is anders dan in de landen rondom ons, een tijdlang ook niet of nauwelijks gevoerd, maar ligt nu wel op tafel ondermeer door het grondwetreferendum.’

In de jaren negentig was het erg in om de overheid als incompetent neer te zetten en bij alles te roepen dat het bedrijfsleven het beter kon. Heeft de politiek daarmee niet de problemen over zichzelf afgeroepen?

‘Het beeld van de overheid als bedrijf heeft zeker in rol gespeeld in de opstand der burgers van Fortuyn. De overheid als slome ober die veel te laat het terras op sloft en ook nog de bestelling verkeerd uitvoert. Ik heb de vergelijking tussen overheid en markt altijd gevaarlijk gevonden. Ik denk dat het goed is, dat de overheid wat is opgeschud, en dat er op een aantal ernstige kwalen die samenhangen met de bureaucratie is gewezen. Maar er is en blijft altijd een essentieelverschil tussen de publieke sector en de marktsector. Op de markt ben je consument, dan ben je koning – als je tenminste geld hebt. De overheid is geen provider die automatisch draait wat gevraagd wordt. De overheid moet belangen tegen elkaar afwegen, en moet ook kunnen terugpraten: dat doen we níet,en wel daar en daarom.’

Directe democratie past niet binnen de Christen-democratische traditie, luidt de kop van een artikel van jouw hand. Wat is er mis mee?

‘Bij directe democratie wordt de besluitvorming gedumpt in anonieme referenda-electoraten. De overheid moet belangen afwegen, besluiten nemen en zich daarvoor verantwoorden. Bij referenda beslissen mensen zonder enige verantwoording af te hoeven leggen en zonder gehouden te zijn naar bezwaren te luisteren of op belangen te letten, en wordt de keuze gedigitaliseerd: het is ja of nee.’

Maar referenda brengen wel politieke discussie op gang en vergroten de betrokkenheid van de mensen. Neem de referenda over de binnenstadsplannen in je eigen woonplaats, Groningen.

‘Die zorgen inderdaad voor veel discussie, en het correctieve referendum, waarbij het bestuur alle belangen afweegt, een besluit neemt en dat vervolgens aan de kiezers voorlegt, is de meest onschuldige vorm. Ik zeg ook niet dat referenda onder alle omstandigheden onzin zijn. Maar wat moet je met de uitslag als een voorstel afgewezen wordt? Waaróm stemmen de mensen nee? En wat willen ze dan wel?’

Wat zou in jouw ogen eventueel referendabel zijn?

‘Dan heb je het over cruciale zaken die het land aangaan. Een belangrijke grondwetswijziging bijvoorbeeld.’

En de Europese grondwet?

‘We hebben ons als CDA tegen het referendum verklaard, en daar ben ik het helemaal mee eens. Het is geen grondwet, maar een verdrag en bovendien eentje dat weinig nieuwe zaken regelt. Moet je daarvoor het instrument van raadplegend referendum inzetten dat je al tweehonderd jaar niet gebruikt hebt, zonder drempels en voorwaarden te stellen? En van een raadplegend referendum is natuurlijk niet echt sprake: je kunt het niet maken om een referendum te houden en dan te zeggen we besluiten toch anders dan de mensen willen.

En ook hier geldt: wat betekent een afwijzing van de grondwet? Niet alleen de SP en mensen die vrezen dat Nederland qua bevoegdheden onttakelt raakt, zijn tegen, maar ook christelijke mensen die een verwijzing naar God missen in de grondwet, en federalisten, die vinden dat Europa zo snel mogelijk een eenheid moet vormen naar het voorbeeld van de VS. Moet dan na een nee-stem de grondwet aangepast worden? En zo ja, in welke richting?’

Geen directe democratie met referenda dus, maar wat dan wel? Een districtenstelsel?

‘Alleen als dat uitgaat van evenredigheid. Dat wil zeggen dat het aantal stemmen in het hele land bepaalt hoeveel zetels een partij krijgt, en dat de districtsstemmen alleen van invloed zijn op wie er namens die partij gekozen wordt. Christen-democraten zien traditioneel niets in een districtenstelsel als in Engeland of de VS, dat onherroepelijk leidt tot twee blokken. Sommige PvdA’ers en VVD’ers willen wel die kant op, het CDA niet.’

Naast klachten over ‘de politiek’, moeten ook de partijen het vaak ontgelden. Bovendien daalt het aantal mensen dat lid is van een partij nog steeds – een kleine opleving rond de Kamerverkiezin gen daargelaten. Wat voor toekomst zie jij voor de politieke partijen?

‘Nationale politieke partijen zijn als verschijnsel helemaal nog niet zo oud, ze bestaan pas in Nederland vanaf pakweg 1880. Hun geboorte hangt samen met de uitbreiding van het kiesrecht en de wens aan de overheid om op te treden, bijvoorbeeld in de schoolkwestie en in de sociale kwestie. Wat je nu ziet, is dat ze door hun hoeven dreigen te zakken. Ze hebben financiële problemen en slechts 2,5 procent van de bevolking is er nog lid van. Toch denk ik niet dat ze verdwijnen. Ik zie in het hele westen geen democratisch systeem zonder politieke partijen. Het zijn de enige organisaties die proberen vanuit een bepaalde visie alle belangen tegen elkaar af te wegen.

Wat wel zou kunnen, is dat ze terugzakken tot organisaties die vooral rond verkiezingen opleven, en die er dan zijn om politieke ondernemers te steunen. Het systeem van de Verenigde Staten dus: een personendemocratie met partijen die soms weinig anders zijn dan campagneorganisaties die af en toe opflakkeren. Ik hoop dat het niet zo ver komt, en dat de partijen een redelijk deel van hun huidige functies kunnen blijven vervullen. Maar ik verwacht wel een sterke tendens richting het Angelsaksische model, met meer directe democratie, een personendemocratie, en een twee-blokkensysteem. Ook de rechtstreekse gekozen burgemeester en premier horen daar overigens bij. Je ziet dat aantrekkingskracht van Angelsaksische systemen op allerlei terreinen in de samenleving heel sterk is, en ook de media met de tv voorop stimuleren die ontwikkeling. Het politieke domein wordt steeds meer gebracht als een competitie waarbij de aandacht sterk op de spelers gericht is. Personen en pragmatisme in plaats van programma en beginsel.’

Ander onderwerp: de invoering van een dualistisch systeem waarbij gemeenteraad en college van B en W duidelijk gescheiden bevoegdheden krijgen, moest de gemeentepolitiek interessanter maken voor de burgers. Wat is daarvan terechtgekomen?

‘Die dualisering is op de politieke agenda gekomen door een motie van D66’er Kohnstamm en door Paars II in het regeerakkoord opgenomen. De achtergrond is enerzijds de dalende opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen en anderzijds de ineengevlochten bevoegdheden op lokaal niveau. De dualisering moest de politiek transparanter maken en daardoor de belangstelling ervoor doen toenemen, waarna ook de partijen op lokaal niveau zouden opbloeien.

Ik denk dat één aspect goed gelukt is. Over het algemeen voelen de raadsfracties zich onafhankelijker ten opzichte van het college en stellen ze zich vrijer op. Maar er is ook veel misgegaan. Dat concludeert ook de commissie Leemhuis, die de effecten van de dualisering onderzocht heeft. De commissie constateert veel verkramptheid en stelt letterlijk dat er niet alleen een scheiding van bevoegdheden is ontstaan, maar ook een scheiding van geesten. In heel wat plaatsen voelen zowel de raad als het college zich niet prettig in hun nieuwe rol. Problemen zijn er over de agendavorming, de positie van de griffie, de rol van het presidium en ook over zaken als de actieve openbaarmakingsplicht, en de vraag welke besluiten door de raad genomen moeten worden. Volgens de commissie zijn de problemen zo groot dat er niet gesproken moet worden van een doorstart van de dualisering, maar dat er een nieuwe start mee gemaakt moet worden.’

‘Naast het mooie motief voor de dualisering: de positie van de raad versterken met meer rechten en duidelijkere rol, was er ook een verscholen motief: geef het college meer ruimte door het domein van de raad terug te dringen. Dat was het motief van mensen als Peper, Brinkman en Rombouts die pleiten voor een krachtiger bestuur.’

‘Wat je nu ziet, is dat die motieven botsen en dat het daardoor voor een wethouder juist moeilijker is geworden. In mijn tijd als raadslid kon een wethouder er met een redelijke mate van zekerheid vanuit gaan dat de meerderheid van de raad hem volgde. Door de dualisering is het allemaal veel onberekenbaarder geworden. En dat is best lastig als je als wethouder aan het onderhandelen bent, bijvoorbeeld op het gebied van de ruimtelijke ordening.’

Hoe los je die dualiseringsproblemen op?

‘Sommige gemeenteraden zullen door de dualiseringspuberteit heen moeten: beseffen dat ze een band moeten onderhouden met de wethouders. En de wethouders zullen meer van hun zetels moeten komen dan ze voorheen deden, ze zullen meer moeite moeten doen om de raad te overtuigen.’

De afgelopen jaren is een record aantal wethouders opgestapt. Houdt dat verband met de dualisering? En is er niet juist het risico dat capabele mensen zich minder snel kandidaat stellen voor het wethouderschap omdat ze niet ‘gekoeioneerd willen worden door een stelletje puberale amateurs’?

‘Het opstappen zal ook te maken hebben met de onervaren wethouders uit snel opgeschoten lokalen en leefbaarachtige groeperingen. Maar het risico is wel degelijk aanwezig dat minder mensen zich melden als kandidaat-wethouder. En dat zal tot gevolg hebben dat burgemeesters steeds meer macht krijgen. Ik denk dat je dat als raad niet moet willen. Wethouders kies je altijd nog als raad. Er zal dus gezocht moeten worden naar nieuwe stabiliteit, waarbij de raad niet al te vrijblijvend met zijn wethouders omgaat.’

Tot slot: bij bestuurlijke vernieuwing hebben we het de hele tijd over veranderingen in de structuur. SP’ers zeggen al gauw ‘dat verandert nog niets aan de cultuur, en daar zit nou juist het probleem’. Hoe zie jij dat?

‘Ha, SP’ers zouden toch bij uitstek moeten beseffen dat de structuur mede bepalend is voor de cultuur. Zonder cultuuromslag kom je nergens, dat is duidelijk. Maar je moet niet doorschieten en zeggen dat het alleen om de cultuur gaat. Er is een duidelijke wisselwerking tussen de omstandigheden, de structuur, aan de ene kant; en het gedrag, de cultuur, aan de andere.’