Districtenstelsel vergroot parlementaire middelmatigheid
Ruud Koole sprak zich onlangs uit voor een districtenstelsel. Als de PvdA zijn voorzitter hierin volgt, tekent zich na de verkiezingen van 15 mei een Kamermeerderheid af voor kiesrechthervorming. Dit zal de parlementaire middelmatigheid en de afkeer van de politiek ver-groten, meent Ronald van Raak.
'Die pronkkamer van Nederlandse middelmatigheden, dat muzeum van misdadige nietigheid', zo typeerde Multatuli in 1862 de Tweede Kamer. Dat de Nederlanders zo slecht vertegenwoordigd werden was volgens de schrijver grotendeels de schuld van Thorbecke, de vormgever van de grondwet van 1848: 'Zielkunde, kennis van 't Volk, was den uitgedroogden wettenfabrikant een gesloten boek'. Kamerleden werden na 1848 rechtstreeks gekozen via districten, totdat met het algemeen kiesrecht in 1917 de evenredige vertegenwoordiging werd ingevoerd. Na D66 en CDA gaan nu ook binnen de PvdA steeds meer stemmen op voor invoering van kiesdistricten. Partijvoorzitter Ruud Koole sprak zich eind december uit voor een (gemengd) districtenstelsel. Een deel van de Kamer, zo wil hij, moet in de toekomst rechtstreeks, een deel per district worden gekozen. Op deze manier hoopt hij de politiek dichter bij de burgers te brengen. Doordat ook Leefbaar Nederland voorstander is van een districtenstelsel is na de verkiezingen van 15 mei waarschijnlijk een Kamermeerderheid voor dit systeem. Met Multatuli moeten we vrezen dat districten de parlementaire middelmatigheid nog zullen vergroten.
Een steeds weer oplaaiende discussie De discussie over districten steekt, als een dompelaar, steeds opnieuw de kop op in de Nederlandse parlementaire geschiedenis. De redenen waarom dit debat werd gevoerd waren zeer divers, zo toont een artikel van de historicus Jasper Loots dat eind 2000 verscheen in Openbaar Bestuur. Na 1917 waren het in eerste instantie vooral de liberalen die pleitten voor herinvoering van een districtenstelsel. Dit had vooral electorale redenen. De traditioneel wat minder strak georganiseerde liberalen (met name van de Vrijzinnig Democratische Bond) zagen hun parlementaire positie bedreigt door de beter georganiseerde massapartijen van antirevolutionairen (ARP), katholieken (RKSP) en socialisten (SDAP). Sommigen van hen hoopten middels kieswetherziening het verloren terrein te herwinnen. Tijdens de crisis van de jaren '30 waren het weer andere stemmen die riepen om een districtenstelsel, nu als antwoord op het tanende vertrouwen in de daadkracht de parlementaire democratie. Minister-president Colijn pleitte bijvoorbeeld in 1935 voor districten als een middel tot krachtige parlementaire kabinetten.
De idee van districten als middel tot politieke vernieuwing kwam voor het eerst duidelijk naar voren tegen het einde van de Tweede Wereldoorlog, zo vertelt Loots. In 1944 ontbrandde in de illegale pers een discussie over de invoering van kiesdistricten, als onderdeel van een bredere discussie over politieke hervorming. Met het uitblijven van de politieke 'doorbraak' na 1945 en het herstel van de vooroorlogse situatie verstomde echter ook deze discussie. In de jaren '60 werd het districtenstelsel opnieuw onderwerp van debat, nu als pijl op de democratiseringsboog van D66. Sindsdien heeft een keur aan onderzoekscommissies, onder leiding van onder meer Cals, Donner, Biesheuvel en Deetman, zich het hoofd gebogen over de invoering van kiesdistricten. In aanloop naar de verkiezingen van 15 mei wordt dit negentiende-eeuwse middel nog maar eens uit de kast gehaald: de huidige discussie over districten wordt vooral ingegeven door de wens de politiek 'dichter bij de burgers' te brengen. De invoering van kiesdistricten, zo hopen voorstanders, zal het parlementaire debat verlevendigen en de band tussen kiezers en gekozenen verstevigen. Helaas zal eerder het tegendeel het geval zijn: een districtenstelsel draagt het gevaar in zich van kleurloze volksvertegenwoordigers, die gebukt gaan onder de knellende band met het thuisdistrict.
Kleurloos en knellend De verkiezingen in de tweede helft van de negentiende eeuw - die plaatsvonden middels districten - waren allesbehalve een levendige politieke aangelegenheid. Dit beeld komt in ieder geval naar voren in de roman Zóó wordt men lid van de Tweede Kamer (1870), waarin de gang van zaken rondom de verkiezingen aan de kaak wordt gesteld. Deze politieke satire gunt ons een fictieve kijk op de strijd tussen twee politieke verenigingen in twee kleine stadjes, de 'eensgezinden' en de 'welgezinden'. De partijen beroepen zich op onderling uitwisselbare beginselen. Niet zozeer de inhoud, maar vooral de vorm van politiek is van belang, en deze is ook nog eens hetzelfde. De schrijver laat op spottende wijze zien hoe de jonge werkloze advocaat Frits Molmer kandidaat wordt voor de eensgezinden, in de hoop als lid van de Tweede Kamer de liefde te kunnen winnen van de dochter van een schatrijke bierbrouwer. Een probleem is echter dat deze ondernemer voorzitter is van de vereniging van de welgezinden. De politiek onervaren Frits twijfelt of het daarom wel een goed idee is voor de eensgezinden mee te dingen. Als hij daarop te rade gaat bij een vriend, verzekert deze hem dat de welgezinden hiertegen geen enkel bezwaar zullen hebben, zolang hij zich in zijn uitspraken maar beperkt tot nietszeggende algemeenheden.
Juist de evenredige vertegenwoordiging biedt de mogelijkheid van een kleurrijk parlement, waarin veel mensen hun stem terughoren. Dit was ook een reden waarom het districtenstelsel in 1917 - met nagenoeg algehele instemming - op de schop werd genomen. Zoals Zóó wordt men lid van de Tweede Kamer toont lieten de partijen in de verschillende districten zich destijds moeilijk onderscheiden. Om een meerderheid in een district te verwerven stelden partijen vaak kleurloze kandidaten (zoals onze jonge Frits), waaraan niemand aanstoot kon nemen. Of steunden zij al even kleurloze kandidaten van andere partijen, om de keuze van uitgesproken tegenstanders te voorkomen. Bovendien is het maar zeer de vraag of in districten de band tussen kiezers en gekozenen steviger is. Een district kan slechts een beperkt aantal kandidaten afvaardigen, waardoor veel stemmen verloren gaan. Zeker bij een duidelijke meerderheid voor een bepaalde kandidaat zal de animo om te gaan stemmen afnemen en de opkomst nog verder dalen. Minder partijen zullen in de Kamer vertegenwoordigd zijn (of met veel minder leden), waardoor minder kiezers hun stem in het parlement terughoren. Een minder pluriform parlement leidt tot minder oppositie, of in ieder geval tot een minder kleurrijke oppositie, waardoor het debat verder vervlakt en de betrokkenheid met de Haagse politiek verder zal afnemen.
Daarbij komt dat in een districtenstelsel, meer nog dan nu, de persoon van de politicus belangrijker is dan zijn boodschap. Dit kan aanleiding zijn voor discussie, maar dan toch zelden politiek-inhoudelijke. Ten slotte worden politici in een districtenstelsel steeds meer belangenbehartigers voor hun eigen regio. In beide gevallen zal de nauwe band met het district Kamerleden knellen. Voor lokale en regionale problemen hebben we de gemeenteraad en de Provinciale Staten. Kamerleden hebben een andere taak: zij moeten de belangen van verschillende groepen en regio's afwegen. Voorkomen moet worden dat Kamerleden discussies in de regio nog eens overdoen, of op beschamende wijze hun herverkiezing moeten veiligstellen door, zoals de 'backbenchers' in het Britse Lagerhuis, zo nu en dan plichtmatig iets te roepen in het belang van het thuisdistrict.
De keuze van CDA en Leefbaar Nederland voor een districtenstelsel kan niet geheel los worden gezien van opportunistische overwegingen: beide partijen mogen in geval van regionale vertegenwoordiging waarschijnlijk rekenen op electoraal voordeel. Het meest oprecht in haar keuze is in dit verband D66, voor wie districten wel eens veel minder gunstig konden uitvallen. Opmerkelijk is wel dat deze partij in de loop der jaren veel water bij de wijn heeft gedaan. In het eerste partijprogramma geloofde D66 democratisering van de Nederlandse politiek mogelijk te maken door invoering van vijftig of vijfenzeventig districten, met ieder twee of drie afgevaardigden. In deze vorm zullen de districten de genoemde kleurloze kandidaten voortbrengen, die zich beklemd weten tussen de algemene taak van het Kamerlid en de specifieke belangen van het thuisdistrict. Mede om dit probleem te ondervangen kiezen de democraten tegenwoordig voor een stelsel van tien tot vijftien districten, die ieder tien of vijftien parlementariërs moeten leveren. Onduidelijk is in dergelijke grote districten - die ongeveer een provincie zullen omvatten - hoeveel dichter Kamerleden bij hun kiezers komen te staan. Het gemengde stelsel dat Ruud Koole voorstelt, waarbij Kamerleden deels via districten en deels evenredig worden gekozen, is nog een grotere stap weg van regionale vertegenwoordiging en zal de Kamerleden evenmin meer herkenbaar maken.
Andere politici Het is weinig zinvol om het Kamerwerk te willen vernieuwen door verandering van het kiessysteem. Voor meer en beter politiek debat is toch vooral de durf en kwaliteit van politici van belang en minder de wijze waarop zij worden gekozen. Ook Ruud Koole weet dat gebrek aan discussie de dood in de pot is voor de politiek, getuige zijn onderzoek naar het ontstaan van de moderne 'kaderpartijen'. De PvdA zou in dit verband een voorbeeld moeten nemen aan Willem Drees, die zich als minister het recht voorhield buiten regering en parlement - in de woorden van H. Daalder - 'als socialistisch partijlid vrijuit te spreken'. Drees beklemtoonde in dit verband de gescheiden verantwoordelijkheid van regering en parlement: van coalitiedwang en Torentjesoverleg zou hij niet willen weten.
Meer parlementair debat vraagt niet alleen Kamerleden die zich durven uitspreken, maar ook een andere omgang van politici met elkaar. Een dergelijke cultuurverandering komt niet tot stand onder de 'dwingende kracht' van een districtenstelsel, zoals Thom de Graaf onlangs beweerde. Voor zover het politieke debat door formele veranderingen kan worden bevorderd zal dit niet gebeuren door een andere wijze van kiezen, maar door betere voorwaarden voor onderzoek en discussie. Zo zou de minderheidsinterpellatie formeel kunnen worden vastgelegd. Naar Duits voorbeeld kan ook een minderheidsenquête worden ingevoerd, bijvoorbeeld door een kwart van de Kamerleden. Naar Zweeds voorbeeld behoort ook het instellen van een onderzoekscommissie door een kamerminderheid - waarin naast kamerleden ook externe deskundigen kunnen plaatsnemen - tot de mogelijkheden. Een verzekering voor succes zijn dergelijke formele maatregelen echter niet. Doordat een meerderheid van de kamerleden zich gebonden acht aan de regering zijn controlemiddelen van de Kamer in de praktijk vaak niet effectief. Debat is slechts mogelijk door met elkaar te debatteren. Een individueel kamerlid kan de regering in principe slechts vragen stellen. Hij kan ook het initiatief nemen tot een interpellatie, maar moet hiertoe wel toestemming krijgen van de Kamer. Opmerkelijk genoeg hebben D66 en PvdA, die zich nu zo beklagen over het gebrek aan politieke discussie, de afgelopen regeerperiode toegezien hoe de voorwaarden voor debat in het parlement zijn uitgehold. Zo is het 'gewoonterecht' om een verzoek tot interpellatie of spoeddebat in principe altijd te steunen verdwenen. Het parlementaire debat verliest ook aan geloofwaardigheid als de Tweede Kamer het toestaat dat vragen onvoldoende worden beantwoord (de zogenaamde 'kluitjes-in-het-riet') en moties niet door de regering worden uitgevoerd.
Districten zullen niet voorkomen dat het parlement ook in de toekomst een pronkkamer is van Nederlandse middelmatigheden. Zij zullen de verkiezing van kleurrijke Kamerleden mogelijk nog moeilijker maken, zo ervoer in de negentiende eeuw ook Multatuli. Deze polemist stelde zich in jaren 1860 tot drie maal toe vergeefs kandidaat voor de Tweede Kamer: 'Ik betwyfel zeer of ik in enig distrikt zal kunnen konkurreren met de "byzondere persoonlyke geachtheid" van deze of gene onbekende grootheid, vooral ook omdat ik niet beloof de "belangen van het distrikt" voortestaan, zoals velen dat beloven uit overmaat van naïveteit of van onbeschaamdheid, doch zekerlyk niet uit eergevoel of plichtbesef, evenmin als van welbegrepen belangstelling in de publieke zaak welke niet gebaat wordt door 't behartigen van allerlei privaat-belangen die elkaar kruisen, in de weg staan en vernietigen.' De door Multatuli geconstateerde parlementaire middelmatigheid is van alle tijden, evenals de roep om hervorming van het kiesstelsel. Districten zullen niet leiden tot een kleurrijker parlementair debat. Daartoe helpen alleen andere politici.
