Waarheen met de NAVO?
De NAVO heeft zichzelf enorme pretenties aangemeten, namelijk om als regionale vredesmacht in de wereld op te treden, om in te vallen voor een falende Verenigde Naties. Dat is althans het officiële standpunt. In werkelijkheid is de alliantie een verlengstuk van de Amerikaanse interventiepolitiek geworden.
Sinds het einde van de Koude Oorlog is de NAVO ingrijpend veranderd. Het bondgenootschap, opgericht voor collectieve verdediging, is ten strijde getrokken. In 1999 tegen Servië in verband met Kosovo en in 2001 in Afghanistan tegen de Taliban. Dat laatste gebeurde eerst als onderdeel van een overwegend Amerikaanse operatie waarvoor steun van de bondgenoten werd afgedwongen door een beroep op artikel vijf van het NAVO-verdrag dat stelt dat een aanval op één, een aanval op allen is. De bescheiden internationale betrokkenheid veranderde later in een volledige betrokkenheid door de ruime deelname aan de stabilisatiemissie ISAF. Deze missie is voor de NAVO zo belangrijk dat het bondgenootschap de uitslag van deze oorlog zelfs aan zijn eigen bestaansrecht koppelt. In de 17 jaar sinds de val van de Berlijnse Muur is de inzet van de organisatie volledig veranderd. Nederlandse soldaten bewaken niet meer de Duitse laagvlakte en de aanvalsroutes naar Rotterdam. Ze bestrijden opstandelingen in de uitlopers van de Hindu Kush aan de andere kant van de wereld, in Afghanistan. De wens van de Amerikaanse senator Lugar, uitgesproken in 1993, dat de NAVO buiten de bondgenootschappelijke grenzen moest gaan optreden, of moest worden ontbonden, lijkt te zijn vervuld.i
Recente Geschiedenis
Hoe is het zover gekomen? De oorlog om Kosovo in 1999, uitgevoerd zonder een mandaat van de VN-veiligheidsraad, was een belangrijk definiërend moment. Maar deze luchtoorlog tegen Servië was het sluitstuk van een al langer bestaande trend om buiten het oude operatiegebied van het bondgenootschap op te treden. Kosovo was de afsluiting van een periode van steeds grotere assertiviteit in de Balkanoorlogen. De rol van de NAVO-lidstaten veranderde in die tijd, van deelname aan een VN-vredesmacht naar een NAVO-interventiemacht met VN-mandaat, waarvan het optreden door de politieke verhoudingen binnen het bondgenootschap werd bepaald.
De NAVO-top van 1999 formaliseerde deze ontwikkeling: vanaf dat jaar werd de hele wereld het operatiegebeid van de NAVOii. De leidende bondgenoot, de VS, trok zijn eigen conclusies. Gezien de rem op zijn eigen slagvaardigheid, veroorzaakt door het voeren van ‘oorlog per commissie’ zoals de New York Times het verwoordde, werd besloten dat in het vervolg oorlogen een zaak van coalities van ‘bereidwilligen’ zouden zijn. De NAVO als instituut mocht Amerikaanse plannen niet dwarsbomen, hoewel de lidstaten wel een nuttige ondersteunende of legitimerende rol konden spelen.
De aanval op Irak in 2003 was het eerste voorbeeld van een dergelijke operatie. De Veiligheidsraad werd omzeild en bereidwillige NAVO-bondgenoten werden uitgenodigd mee te doen. Nederland hield het formeel op politieke steun, hoewel er aanwijzingen zijn dat militaire middelen ook ten bate van de Amerikaanse aanval werden ingezet. De infrastructuur van de NAVO werd gebruikt voor het vervoeren van Amerikaanse troepen en materieel gebruikt, bestemt voor de invasie van Irak, over het grondgebied van België, Duitsland en Nederland.
De Amerikaanse operatie in Afghanistan, ondersteund door een resolutie van de Veiligheidsraad, ging een stap verder. NAVO-lidstaten deden eerst mee met de inval en namen vervolgens steeds meer taken op zich in de asymmetrische guerrillaoorlog tegen de Taliban die volgde. De afgelopen vijf jaar deed de NAVO ook als instituut mee met de oorlog in de vorm van de ISAF-missie. Deze en soortgelijke operaties hebben ingrijpende gevolgen voor de legers van de NAVO.
Nieuwe NAVO
De oude NAVO had een nucleaire doctrine plus grootschalige legers, geschikt voor het voeren van een conventionele Koude Oorlog. Deze legers waren slechts beperkt in staat interventieoorlogen in verre landen uit te voeren. Sinds 1999 heeft men echter wel de uitgesproken ambitie overal ter wereld op te treden. Dat is de hoofdreden voor de steeds herhaalde pleidooien van NAVO-woordvoerders voor het ombouwen van de legers tot expeditionaire krijgsmachten die in alle delen van het geweldsspectrum kunnen optreden. De dienstplichtigenlegers moeten door beroepslegers worden vervangen, die veel geschikter zijn voor het voeren van interventieoorlogen. Dat betekent niet dat de oude doctrines helemaal worden verlaten. Zoals de recente voorstellen van generaal Naumann en zijn co-schrijvers voor een ‘grand strategy’ voor de NAVO beogeniii , moet eigenlijk elke soort oorlog kunnen worden gevoerd. Om aan de nieuwe ambities te voldoen, moet de NAVO volgens deze groep voormalige bevelhebbers overal ter wereld optreden. Daarbij moet men indien nodig als eerste aanvallen, zowel met nucleaire als conventionele wapens. Zo wordt het internationale recht, in navolging van de gegroeide praktijk van de regering van president Bush, verder verlaten. Vanaf nu zoekt men een legitimatie voor aanvalsoorlogen op grond van belangen die de NAVO zelf bepaald. Het gaat immers om een unilaterale bepaling van wat rechtmatig is en wat niet.
Daarbij stuit men echter op problemen. Het einde van de Koude Oorlog betekende weliswaar in de meeste landen het einde van de dienstplicht, maar daardoor ontstond echter ook het beeld dat oorlogsdreiging iets uit het verleden was. Velen verwachtten een vredesdividend. Dat wordt in feite nog steeds aan de bevolking van de NAVO-lidstaten uitbetaald. Behalve door zeldzame terroristische aanslagen ondervindt niemand op het grondgebied van de NAVO de gevolgen van oorlog.
Er is geen steun in de meeste NAVO-lidstaten voor het in stand houden van de dienstplicht zonder bedreiging van het eigen grondgebied, Duitsland en Turkije zijn de enige uitzonderingen. Zelfs de inzet van beroepssoldaten is aan grenzen gebonden. Politiek en samenleving aanvaarden geen al te grote risico’s voor de eigen troepen. Van groot belang is de rol van de media in het bepalen van het publieke beeld van gebeurtenissen elders en dus de politieke besluitvorming. Dat heeft de Nederlandse regering ertoe bewogen journalisten uit te nodigen mee naar het strijdtoneel te reizen op voorwaarde dat het ministerie van Defensie publicaties voor verschijning toetst. De nieuwe ambities van de NAVO hebben tot gevolg dat er een grote nadruk ligt op de inzet van beroepslegers en het gebruik van militair-technische oplossingen. Het gaat om de mobiliteit van het leger, het verzamelen van inlichtingen en het gebruik daarvan en vooral de toepassing van vuurkracht, aangewend op grote afstand en met zoveel mogelijk precisie. Die oplossingen kosten veel geld en daarom roept de secretaris- generaal van de NAVO de lidstaten bijna routineus op om een groter deel van hun bruto nationaal product aan het oorlogsapparaat te besteden.
Guerrilla
De randvoorwaarden bij die ambities zijn sterk door de binnenlandse politiek van de lidstaten beïnvloed en betekenen dat men in de praktijk veelal oorlog op afstand voert. In een conventionele oorlog is het doel vijandelijke strijdkrachten te vernietigen of te neutraliseren. Maar in de wereld na de Koude Oorlog overheersen niet de conventionele oorlogen maar heerst de guerrilla.
De nieuwe globaliserende wereld bestaat niet alleen uit natiestaten, maar ook uit regionale bewegingen, gevormd door bewapende opstandelingen die het gezag van eigen regeringen of de NAVO, niet erkennen. De oorzaak van die desintegratie van staten is van immens belang en deels te vinden in de internationale economische orde die vooral ten bate van de rijke, geïndustrialiseerde wereld werkt. De oorzaak van het ‘mislukken van staten’ ligt veelal in die economische verhoudingen: de relatie tussen rijk en arm in de wereld.
De discussie over veiligheid is sterk door de aanslagen van 09/11 en de ‘oorlog tegen het terrorisme’ beïnvloed maar in de zoektocht naar veiligheid wordt vooral voor de militaire invalshoek gekozen. Centraal staat de vraag hoe de guerrillaoorlog moet worden gevoerd. Ook in de NAVO overheerst die discussie. De Amerikaanse minister van Defensie Gates verweet de Europese partners dat zij niet goed zijn opgeleid om een dergelijke strijd in Afghanistan te voeren. De Europese militairen zouden extra opleiding nodig hebben.
In een guerrilla oorlog zijn de strategie en de operationele doctrine voor conventionele oorlog niet van toepassing. De centrale kwestie is de interactie tussen de eigen soldaten, de opstandelingen en de burgers. Kan er een duidelijk onderscheid tussen eigen troepen, opstandelingen en burgerbevolking worden gemaakt? Het verschuilen van opstandelingen onder de burgerbevolking, soms gaat het zelfs om dezelfde personen, heeft vergaande gevolgen voor de militaire doctrine van de NAVO. Als traditionele tactieken zoals maximale vuurkracht op afstand, worden toegepast zijn slachtoffers onder de burgerbevolking onvermijdelijk. De Israëlische militaire strateeg Martin van Creveld stelt dat er in een guerrillaoorlog, waar een deel van de bevolking op de hand van de opstandelingen is, twee oplossingen zijn. De eerste is zelf overgaan op massale terreur, bijvoorbeeld door uitgebreide bombardementen op de burgerbevolking om angst te zaaien en medewerking af te dwingen. Het alternatief is grote aantallen soldaten te voet in te zetten, om intensieve interactie met de bevolking te bevorderen. Daarbij worden veel risico’s gelopen en moeten ook relatief meer doden en gewonden onder de eigen troepen worden geaccepteerd. Veel van de discussies in Nederland gaan over deze kwestie, het al of niet inzetten van vuurkracht met luchtwapen en artillerie en de aantallen in te zetten soldaten. Daarnaast speelt ook ook de relatie van het eigen leger tot de bevolking en alles wat daarvoor van belang is. Daarbij gaat het om zaken als het lokale en de plaatselijke economie. In het geval van Afghanistan gaat de discussie over het verbouwen en bestrijden van de papaverteelt, veiligheid van de mensen en plaatselijke cultuur en gebruiken, religie en stamverbanden. Men heeft het over het winnen van de hearts and minds. De meeste oorlogvoerende landen erkennen het belang daarvan. Het Amerikaanse leger zet zelfs cultureel antropologen als adviseurs bij de gevechtseenheden in.
In Nederland heeft men het tegenwoordig over het 3D concept: diplomacy, development and defence: diplomatie, ontwikkeling en veiligheid. Met de term ‘diplomatie’ wordt het streven naar de steun van de bevolking bedoeld door hun hearts and minds te bereiken. De definitie van die concepten wordt uitsluitend vanuit het militaire perspectief van de contraguerrilla bekeken: hoe kan men ‘diplomatiek’ optreden om de steun van de bevolking te winnen. Dat optreden wordt als onderdeel van de operaties van het leger tegen de guerrilla beschouwd. Daarmee wordt de kern van diplomatie: het onderhandelen van twee strijdende partijen met verschillende politieke doelen om tot een aanvaardbaar compromis te komen, ontmanteld.
Op vergelijkbare wijze wordt het winnen van de hearts and minds als onderdeel van de militaire campagne gezien. De invulling komt onder andere tot uiting in het incorporeren van het hulpbeleid, waaronder het werk van de niet-gouvernementele hulporganisaties in de contraguerrilla strategie. In Afghanistan begrijpen onafhankelijke ngo’s deze ondergeschiktheid. Zij vrezen terecht dat samenwerking met de militairen, die aanhangers van de contraguerrilla doctrine als vanzelfsprekend beschouwen, fataal is voor de relatie met de bevolking. Deze gaat de ngo immers als een verlengstuk van de militaire strategie zien. In de praktijk ligt het voor militairen voor de hand om hun ngo-contacten als inlichtingenbron voor informatie over de guerrilla te gebruiken. Vanuit militair oogpunt is dat volstrekt logisch, vanuit het oogpunt van humanitaire organisaties is het levensgevaarlijk. Artsen zonder Grenzen vertrok vijf jaar geleden na het verlies van mensen dan ook uit Afghanistan. De 3D en hearts and minds-concepten zijn de toepassing van de principes van contra guerrilla oorlogvoering, die aan het thuisfront als wederopbouw worden omschreven. Het gat om het ophalen van collectieve herinneringen van het Nederlandse leger aan zijn vorige grootschalige contraguerrilla campagne, in de late jaren veertig tegen onafhankelijkheidsstrijders in Nederlands Indië.
De binnenlandse tegenhanger van de militaire strategie van de contraguerrilla is het debat over wederopbouw of eigenlijk opbouw van de Afghaanse maatschappij. Het concept van de opbouwmissie was cruciaal om de steun van de PvdA in de Tweede Kamer zeker te stellen.
Maar er ontbreekt een thema in dit debat, de kwestie van de eigen bedoelingen, het politieke doel van de oorlog en welke politieke doelen de vijand heeft.
Cruciale vraag
Elke militaire strategie wordt uiteindelijk door politieke doelen bepaald. In de NAVO en in Nederland is hierover geen serieus debat gevoerd, alleen een steeds herhaalde formule, ‘stabilisatie’ of de ‘oorlog tegen terrorisme’.iv Cruciaal is de vraag waarom we de NAVO in stand houden? Is het een instrument voor het bereiken van onze buitenlands-politieke doelen?
Welke doelen zijn dat en wie bepaalt de politieke doelstellingen in de NAVO? Deze zijn immers van belang voor de militaire inzet. Secretaris-generaal de Hoop Scheffer wil de olie aanvoer bewaken.v Dat is een heel andere taak dan waar de meeste mensen aan denken bij de inzet van de krijgsmacht. In de dagelijkse praktijk initieert een coalitie van bereidwilligen de inzet van NAVO legers. Door de militaire praktijk wordt de politieke besluitvorming meegetrokken, in plaats van andersom. Uit naam van slagvaardigheid wordt ook de Veiligheidsraad omzeild als het gaat om de besluitvorming om een oorlog te voeren.
Bij de erkenning van de onafhankelijkheid van Kosovo is een vergelijkbare weg gevolgd, waarbij de Europese Unie mede voor het ondermijnen van de Veiligheidsraad verantwoordelijk wordt gemaakt. Men accepteert hoogstens legitimatie door en vanuit de Verenigde Naties, maar maakt het optreden niet van Veiligheidsraadresoluties en een potentieel veto van één van de permanente leden afhankelijk. De NAVO wordt omschreven als vredesmacht vi. Dat heeft zeer bedenkelijke politieke consequenties. Behalve het ondermijnen van de internationale rechtsorde, roept dit optreden ook een tegenmacht op in de vorm van bondgenootschappen van landen die het niet met de NAVO eens zijn, zoals China, Rusland en de niet-gebonden landen.
Als de NAVO de regels probeert te bepalen, betekent dat in de praktijk dat de belangrijkste leden van de NAVO, vooral de VS, de dienst uitmaken. De gewenste doelen in de NAVO blijken dan met die van de VS overeen te komen, met steun van de ‘bereidwilligen’ waar zowel Nederland als het Verenigd Koninkrijk toe kunnen worden gerekend. Recente uitspraken van president Sarkozy van Frankrijkvii wijzen erop dat de plannen voor een EU veiligheidsbeleid op de NAVO-structuur worden afgestemd. Een belangrijk markeringspunt daarvoor is de komende terugkeer van Frankrijk in de NAVO bevelsstructuur. Als het aan de Atlantici ligt, zal dit de opmaat voor de totstandkoming van een transatlantisch machtsblok zijn, dat overal in de wereld kan gaan ingrijpen. De NAVO als wereldwijde politiemacht.
De eerdergenoemde voormalige bevelhebbers rond generaal Nauman bereiden de weg er naar toe. Hun grand strategy is op de NAVO-top in Boekarest gericht, omdat daar een begin met de discussie over de toekomst van de NAVO wordt gemaakt.
De generaals omschrijven grand strategy als “de kunst om alle elementen van macht (van een land of een bondgenootschap) te gebruiken om een politiek overeengekomen doel te bereiken” viii Preventief optreden kan bestaan uit zowel een reeks diplomatieke stappen of sancties, als een aanval. Over het principe van afschrikking schrijven ze:
‘Wat nodig is, is een beleid van afschrikking door proactieve ontzegging waar pre-emptief optreden een vorm van reactie is op een imminente dreiging, en preventie een poging om het initiatief te hernemen om een conflict te beëindigen.’
En elders: ‘Het gaat om een beschermende en proactieve strategie – niet een reagerende.’ In die strategie vormen kernwapens de hoeksteen, ‘kernwapens blijven onvervangbaar, en nucleaire escalatie blijft een element van elke moderne strategie.’
Dit alles moet door het stroomlijnen van de besluitvormingsstructuur van de NAVO worden bereikt, waarin ook nog eens de EU wordt geïntegreerd. De generaals willen in elke conflict situatie waar westerse belangen worden geraakt, het initiatief nemen en handhaven. Ze zijn voor ingrijpen waar ook ter wereld, met elk denkbaar middel, door een Atlantisch bondgenootschap dat zich alleen rekenschap van haar eigen doelen en belangen geeft. Als een dergelijk advies wordt overgenomen in het strategisch concept van de NAVO, is dat een vrijbrief voor permanente oorlog. Het internationale recht wordt daarmee de facto door het recht van de sterkste vervangen.
Atlantische dimensie
Wie wil praten over betere mondiale veiligheidsarrangementen ontkomt er niet aan om de plaats van de NAVO te herdefiniëren en de Atlantische dimensie te relativeren. Als de NAVO niet langer solospeler is, hoort de NAVO de noodzaak van een compromis met andere spelers in de rest van de wereld te erkennen en aan de vormgeving daarvan bij te dragen. Dat vereist dat de Verenigde Staten – de nieuwe president voorop – zich realiseert dat haar belangen in een breed gedragen mondiale veiligheidsarchitectuur uiteindelijk beter beschermd worden dan door voortzetting van unilaterale spierballenpolitiek zoals die onder George W. Bush gestalte heeft gekregen en die al zoveel mensen – onder wie duizenden Amerikaanse militairen – het leven heeft gekost.
Vanzelfsprekend betekent dit dat de Veiligheidsraad hierin een centrale rol moet spelen. De vorm van de raad moet echter ingrijpend veranderen, zodat ze een betere afspiegeling van de multipolaire wereld is. Als minder macht met meer zekerheid gepaard gaat, kan ook in Amerika steun voor een dergelijke ontwikkeling gevonden worden. Het vertrek van Bush kan hopelijk het begin van zo’n ontwikkeling zijn.
Niet alleen grote maar ook kleine landen dienen na te gaan welke plek zij in een mondiale veiligheidsstructuur zouden kunnen en willen hebben. Zo ook Nederland. Het al te slaafs volgen van de Amerikanen heeft ons in grote problemen gebracht, zowel met onze steun aan de illegale Irak-inval als onze uitzichtloze militaire missie in Afghanistan.
We zouden er goed aan doen te kijken hoe andere landen hun plaats en rol zien en of daar iets van te leren valt. Daarbij denken we niet alleen aan nabije NAVO-bondgenoten (Noorwegen, België, Spanje, Duitsland) maar ook de nieuwe leidende regionale mogendheden (Brazilië, Zuid Afrika, India). De laatste spelen immers als niet-gebonden landen een essentiële rol in het intomen van de machtsaspiraties van de traditionele grootmachten.
Partijen die ooit tegenstander van de ‘oude’ NAVO waren, kunnen een rol van belang spelen in het nagaan of er in een nieuwe mondiale veiligheidstructuur plaats is voor een ‘nieuwe’ NAVO mét daarin vrijwel alle oude Warschaupactleden. De nieuwe NAVO moeten we niet tot verlengstuk van een agressieve Amerikaanse politiek laten verworden, maar inbedden in een mondiale politiek-militaire organisatie die daadwerkelijk een veilige en eerlijke wereldorde dient. Onder auspiciën van zo’n mondiale veiligheidsstructuur kunnen dan ook Nederlandse militairen zo nodig worden ingezet in operaties om oorlog te voorkomen en vrede te handhaven. De militaire component kan dan onderdeel zijn van een comprehensive approach, die nu alleen nog met de mond wordt beleden. Afghanistan laat zien waartoe de huidige gemankeerde aanpak leidt en hoe nodig het is dit soort ingewikkelde problemen in een veel bredere context te zien en aan te pakken. Tot nu toe houdt ook de huidige Nederlandse regering de discussie op slot, bang dat er een doos van Pandora wordt geopend als publiek en parlement meepraten over de toekomst van de NAVO.
Besluit
Angst is een slechte raadgever. Laten we daarom ingaan op de oproep van De Hoop Scheffer en een debat over de NAVO-strategie openen. De tijd dringt. Als we willen voorkomen straks voor voldongen feiten te staan, moeten we nu de discussie aangaan, hoe ingewikkeld die ook is. Die discussie kan en mag niet los staan van de praktijk. Afghanistan wordt als een toetssteen voor het toekomstige beleid van de NAVO beschouwd.
Daarom is een discussie over de toekomst van de NAVO ook een discussie over de aanpak in dat land. Als niet-expliciet gemaakte doelen een rol in de interventie in Afghanistan spelen, moet daarover een publiek debat worden gevoerd. Niets is zo gevaarlijk als het voeren van een oorlog die alleen omwille van het handhaven van een kunstmatige eenheid wordt gevoerd.
In de geschiedenis hebben zulke oorlogen negatieve gevolgen gehad voor de landen die ze voerden. Daarom moet ook juist in Nederland een eerlijk debat over de oorlogsdoelen worden gevoerd. In 1968 vroeg de Amerikaanse schrijver Norman Mailer aan zijn regering: waarom zijn we in Vietnam? Diezelfde vraag moet nu aan de Nederlandse regering over Afghanistan worden gesteld.
