Tribune 9 juni 2000

Gemeentelijke herindeling: de mislukkingen stapelen zich op

Tekst Rob Janssen

Gemeentelijke herindelingen zijn actueler én grootschaliger dan ooit. Tientallen Nederlandse plaatsen hangt momenteel inlijving bij grote ‘buren’ boven het hoofd. Steden als Den Haag, Utrecht en Eindhoven zijn naarstig op zoek naar gebiedsuitbreiding. De argumenten voor de annexaties zijn slap. De bevolking ziet het niet zitten. Waar gaan die herindelingen dan wél over?

Halverwege april haalden heel wat Tukkers in Enschede, Hengelo en Borne opgelucht adem. De vorming van Twentestad, de bestuurlijke samenvoeging van de drie plaatsen, was definitief van de baan. De Eerste Kamer vond zo’n fusiestad (250.000 inwoners) veel te grootschalig en het wetsvoorstel werd door alle fracties afgeschoten. Dus kon minister De Vries van Binnenlandse Zaken niets anders doen dan het plan op sterk water te zetten.

Twentestad was, zo u wilt, de lieveling van de herindelingsgedachte. Sinds midden jaren zestig piekerde bestuurlijk Nederland zich al suf over de mogelijkheden van gemeentelijke samenvoegingen. Met name vanuit PvdA-kringen werd op schaalvergroting gehamerd. Kleine gemeenten zouden inefficiënt, weinig slagvaardig en te veel slachtoffer zijn van dorps- en vriendjespolitiek. Daarom moesten ze maar fuseren. Op die manier verloren honderden gemeenten in de loop der tijd hun zelfstandigheid. Medio jaren tachtig werden gemiddeld twintig van die herindelingen per jaar ‘afgewerkt’. Zonder dat de ‘verregionalisering’ en ‘schaalvergroting’ van het lokale bestuur tot noemenswaardige resultaten leidden. Bij de kleinere gemeenten kwam deze machinerie enkele jaren geleden langzaam tot stilstand. Maar inmiddels is het toch weer een hot item. Versterking van de centrale, stedelijke agglomeratie (het opslokken van kleine randgemeenten door steden) is hét herindelingsmotief van deze tijd.

‘Ik zou echt niet weten wat de annexatie van Rosmalen door Den Bosch voor positiefs heeft opgeleverd’

Het Brabantse Rosmalen (30.000 inwoners) was de eerste gemeente die ten prooi viel aan dat ‘krachtige centrumgemeentebeleid’. In 1996 werd Rosmalen – ondanks felle protesten van de bevolking – bij Den Bosch gevoegd. Nico Heijmans was er destijds SP-raadslid, nu is hij dat in Den Bosch. ‘Ik zou echt niet weten wat de annexatie voor positiefs heeft opgeleverd,’ zegt hij terugblikkend. ‘Dat geldt zowel voor de inwoners van Den Bosch als voor die van Rosmalen. De laatste tijd heb ik Bossche bestuurders regelmatig gevraagd wat nu eigenlijk de meerwaarde van de samenvoeging is. Daar hebben ze nooit een antwoord op.’

Voor prof. dr. Michiel Herweijer van de Rijksuniversiteit Groningen is dat geen verrassing. Hij onderzocht in 1995 de effecten van gemeentelijke herindelingen in het noorden des lands. Conclusie van zijn rapport ‘Effecten van Herindeling’: vergeleken bij niet-heringedeelde gemeenten blijven samengevoegde gemeenten ver achter als het gaat om beleidsontwikkeling en financiële positie. Herweijer nu: ‘Vijf jaar terug zag ik het nut om Den Bosch en Rosmalen samen te voegen al niet in. Voor Den Bosch zie ik nu nog steeds geen enkele versterking en voor Rosmalen evenmin.’

Nico Heijmans onderstreept dat: ‘Voor de bewoners van Rosmalen werden bijvoorbeeld de sportverenigingen duurder en steeg de OZB. Wat gemeentelijke lasten betreft is Rosmalen gewoon naar het niveau van Den Bosch getild en dat is natuurlijk een slechte zaak. Financieel ging Den Bosch er, ondanks de beloftes, ook niet echt op vooruit. De gemeentebegroting steeg geen cent. Maar minstens even triest is, dat de Rosmalenaren zich enorm in steek gelaten voelen door de politiek. Als raadslid merk ik dat heel duidelijk. Sinds de herindeling heb ik veel minder contact met ze. Die lui op het gemeentehuis zijn nu vast met hele grote dingen bezig, denken ze. Het abstractieniveau van de gemeentepolitiek is veel hoger geworden, maar de betrokkenheid tegelijkertijd veel lager. Algemene problemen zijn niet langer de problemen van de bestuurders. Dat is kwalijk. Ik beschouw het als een grote nederlaag voor de politiek.’

Gezien de massale protesten die dreigende herindelingen teweeg brengen, is er maar één conclusie mogelijk: de burgers willen het niet

Heijmans snijdt daarmee een belangrijk punt aan: wat vindt de burgerij er zelf van? Gezien de massale protesten die dreigende herindelingen teweeg brengen, is er maar één conclusie mogelijk: ze zeggen eenduidig ‘nee!’ Voorbeelden te over.

l De vorming van zogenaamde stadsprovincies rondom Rotterdam en Amsterdam strandde, toen volkstemmingen aantoonden dat vrijwel iedereen in die steden tegen was.

l De annexatie van de gemeente Vleuten-De Meern door Utrecht, werd tijdens een referendum door 98 procent van de Vleutense bevolking afgewezen. (De opkomst bij dat referendum was 84 procent, nota bene nog hoger dan bij de Tweede-Kamerverkiezingen.)

l Een recente SP-actie, waarbij 10.000 protestkaarten tegen de samenvoeging van Eindhoven en Veldhoven werden verspreid, leverde binnen korte tijd ruim 2700 ondertekende reacties op; een bijzonder hoog rendement.

l Een brief die ex-burgemeester Havermans van Den Haag in 1993 aan de bewoners van het aangrenzende Wateringen stuurde, spreekt eveneens boekdelen. De openingszin van die brief, waarin Havermans de inlijving van grote delen van Wateringen door Den Haag aankondigde, luidde: ‘Ik realiseer mij heel goed dat bij velen van u geen groot enthousiasme bestaat voor deze verhuizing, maar het feit ligt er en ik wil u daarom niet minder hartelijk verwelkomen.’ Daarmee schopte hij tegen het zere been van Wateringse bevolking, want juist het verlies van de lokale identiteit ligt doorgaans bijzonder gevoelig in plaatsen die door de grote buurstad opgeslokt worden.

Professor Herweijer weet waarom. ‘Elke burger heeft als het ware een aanspreekpunt nodig in zijn eigen taal en cultuur. In een grote streekgemeente heb je dat nu eenmaal veel minder dan in een kleine gemeente. Voor inwoners die een probleem willen aankaarten bij de gemeente, bijvoorbeeld een gevaarlijk kruispunt of losse tegels in de stoep, wordt de stap dan te groot. Je ziet dan dat ze hun problemen gaan opkroppen en dat is natuurlijk nooit goed. Ik denk trouwens, dat in een integrerend Europa juist kleinere gemeenten veel beter zouden passen. Want juist dan komt het erop aan dat je als bestuur dicht bij de bevolking staat en een draagvlak onder de mensen hebt.’

Ondanks het twijfelachtige nut van herindelingen, ondanks de mislukkingen in Rotterdam, Amsterdam en Twentestad en ondanks de felle protesten van bewoners, dendert de trein met bestemming ‘gemeentelijke herindeling’ gewoon door. Zo maakt de gemeente Den Haag zich momenteel op voor wéér een aanzienlijke gebiedsuitbreiding. Naar verluidt kampt Den Haag met een dringend ruimtegebrek en wil zij dit probleem oplossen door middel van grenscorrecties ten koste van omliggende gemeenten als Leidschendam, Rijswijk, Nootdorp, Pijnacker en Voorburg. In een eerder stadium was al sprake van de vorming van de stadsprovincie ‘Haaglanden’, waardoor zeven gemeenten regelrecht ingelijfd zouden worden. Geschrokken van het krachtige ‘nee’ van de kant van de bevolking wees de regering die optie echter af. Dus moest het ‘maar’ een herindeling worden. Dit tot volle tevredenheid van minister De Vries van Binnenlandse Zaken, die het al ruim zes jaar durende geharrewar rondom ‘Haaglanden’ beu was. Maar de randgemeenten zijn niet van plan het hoofd te laten hangen. Een aantal creëerde zelfs een gezamenlijk budget om zich te verzetten tegen het dreigende grondverlies. Dit jaar betalen inwoners van die randgemeenten ongeveer vier gulden per persoon voor bestuurskundige en juridische adviseurs die de strijd met Den Haag gaan aanbinden. ‘Ik zie die Haagse herindeling er zo een-twee-drie nog niet komen,’ zegt Michiel Herweijer. ‘Vooral omdat het argument van het gebrek aan bouwgrond voor woningen gewoon niet klopt. Die kleine gemeenten kunnen namelijk ook zelf bouwen. De rechtvaardiging dat dit zo nodig in Den Haag moet, vind ik niet erg sterk. Bovendien merk je in de praktijk dat de woonconsument best graag in een kleinere gemeente vlakbij de stad wil wonen.’

De gebruikte motieven voor gebiedsuitbreidingen, herindelingen en grenscorrecties zijn in de regel niet bepaald overtuigend

Sowieso zal degene die zich verdiept in de herindelingsproblematiek, zich bij het aanhoren van de argumenten wel eens vaker achter de oren krabben. Want de motieven voor gebiedsuitbreidingen, herindelingen en grenscorrecties zijn in de regel niet bepaald overtuigend. Nico Heijmans ligt nu nog dubbel als hij aan de redenen denkt die destijds voor de annexatie van Rosmalen werden opgegeven. ‘Bossche bestuurders lieten een beetje doorschemeren dat ze Rosmalen nogal kneuterig vonden. Ze zeiden bijvoorbeeld dat Den Bosch voor Rosmalen moest dokken: de stad heeft een ziekenhuis en een theater waarvan wij uit Rosmalen toch maar mooi gebruik maakten. Ook kwamen we altijd in Den Bosch winkelen. Wat een mop! Ik zei: zullen we dan voortaan onze boodschappen maar niet meer bij jullie komen doen? Helemaal mooi werd het, toen ze de snelweg A2 ‘een logische barrière’ noemden. Als gevolg van die barrière zou de inlijving van het deel van Rosmalen dat ten westen van die snelweg ligt dus ‘logisch’ zijn.’ Heijmans kan zijn lachen ook nu niet inhouden. ‘Moet je kijken hoe hij nu, ná de herindeling, ligt: dwars door de gemeente heen!’

‘Hoe vergroting van het gemeentelijk grondgebied invloed kan hebben op tweedeling of woon-werkverkeer is me helemáál een raadsel’

Opvallend is overigens dat diezelfde A2 in Eindhoven juist wordt aangegrepen om het aan de overkant ervan gelegen Veldhoven (40.000 inwoners) te annexeren. ‘De (file-) problemen rond de A2 vragen om een sterke regierol van de centrumgemeente,’ vinden Gedeputeerde Staten. ‘Slaat echt helemaal nergens op,’ zegt het Brabantse SP-Statenlid Susan de Boer. ‘Sinds wanneer moet je twee gemeenten samenvoegen omdat er een snelweg tussen loopt? Ze zeggen ook dat Eindhoven ruimte nodig heeft voor woningbouw. Maar Veldhoven heeft zelf nauwelijks ruimte! Bovendien kun je zulke problemen toch ook oplossen door goede samenwerking? Dit is gewoon een kwestie van een dikke duim maken en flink zuigen! Want het gaat maar om één ding: Eindhoven wil zo nodig de vierde stad van Nederland worden. Dat vinden ze belangrijk; ze denken dat ze dan wat voorstellen ten opzichte van de Randstad.’

Tijdens een Kamerdebat op 16 mei kwam de gemeentelijke herindeling in de provincie Utrecht aan de orde. De stad Utrecht heeft haar oog laten vallen op de gemeente Vleuten-De Meern, onder meer vanwege het gebrek aan ruimte voor woningbouw in Utrecht zelf. Minister De Vries van Binnenlandse Zaken beweerde tijdens dit debat dat ‘herindeling een gunstig effect zal hebben op het terugdringen van de tweedeling en het woon-werkverkeer.’ Het kostte SP-Kamerlid Agnes Kant echter weinig moeite om die argumenten onderuit te halen. ‘Ik vraag me af hoe ruimtenood opgelost kan worden door herindeling. Als iets vol is, is het vol. Gebieden waar nog wel gebouwd kan worden, hoeven toch niet per se eerst binnen de gemeentegrenzen van Utrecht te liggen? Bovendien heeft Utrecht volgens een prognose van het ministerie van VROM over enkele jaren een woningoverschot van één procent! En hoe vergroting van het gemeentelijk grondgebied invloed kan hebben op tweedeling of woon-werkverkeer is me helemáál een raadsel. Als iemand mij kan uitleggen hoe dat in zijn werk gaat, dan stel ik een herindeling van heel Nederland voor, want dan zijn we in ieder geval van die tweedeling af!’

‘De motivatie voor de samenvoeging van Vleuten en Utrecht is totaal achterhaald,’ stelt professor Herweijer. ‘Vleuten is als kleine gemeente veel wendbaarder gebleken dan Utrecht en heeft juist heel goed gebouwd, dus daar ligt het probleem niet.’

‘Die herindelingen zijn bijna altijd gebaseerd op waanideeën: Groot is efficiënt, big is beautiful en klein is dorps’

Gemeentelijke herindelingen: de bevolking wil ze niet en de argumenten slaan nergens op. Waar gaat dit dan nog over? Nico Heijmans: ‘Met name ex-minister Peper liep rond met de ivoren-torengedachte: problemen los je op door plaatsen samen te voegen. Flauwekul! Je gaat Nederland toch ook niet met België samenvoegen als er hier problemen zijn? Die herindelingen zijn bijna altijd gebaseerd op waanideeën: Groot is efficiënt, big is beautiful en klein is dorps. Moet je mij eens vertellen welke grote steden er dan floreren! Grote steden hebben juist weer hun eigen grootstedelijke problematiek! Het gaat allemaal alleen maar om prestige en macht.’

In het geval van Utrecht speelt echter ook nog iets anders. Volgens Paulus Jansen van de Provinciale-Statenfractie van de SP bestaat er maar één doorslaggevend argument voor doorzetten. ‘De totale herindelingsplannen in de relatief kleine provincie Utrecht behelzen driekwart van haar totale grondgebied. Dit gebied zou de nieuwe stadsprovincie moeten worden. Maar daardoor zou de provincie zelf dus weinig meer voorstellen. Er vond een achterkamerdeal plaats tussen de toenmalige burgemeester Opstelten en gedeputeerde Kok, waarbij de zelfstandigheid van een aantal gemeenten werd ingeruild voor lijfsbehoud van de provincie. Zo van: jullie krijgen Vleuten en dan praten we nergens meer over…’

Het bestuurlijk vermogen van een gemeente om problemen op te lossen, lijkt in de hele discussie nog slechts een bagatel

Eén ding is duidelijk: Bij herindelingen gaat het om veel, behalve om de inhoud. Het bestuurlijk vermogen van een gemeente om problemen op te lossen, lijkt in de hele discussie nog slechts een bagatel. SP’er Nico Heijmans vindt dat een slechte zaak. ‘Het bestuur is er niet voor het bestuur zelf, maar voor de mensen. Daarom moet je alleen gaan herindelen als daarvoor draagvlak onder de bevolking bestaat. Wil je toch gemeentegrensoverschrijdend werken – bijvoorbeeld op het vlak van infrastructuur, milieu, bedrijfsterreinen of GGD – dan zou je aan regiobesturen kunnen denken. Wat mij betreft mogen die best in plaats van het provinciebestuur komen. Want ik weet zeker dat de burgers daarvoor wél warm te krijgen zouden zijn.’

Professor Herweijer kan zich echter wel voorstellen waarom er vanuit de regering zo’n uitgesproken drang naar het versterken van de grote steden te bespeuren is. ‘Wethouders van de grootste steden hebben veel kiezers achter zich en dus nogal wat steun in Den Haag. Dat weten ze en daarom staan ze daar ook regelmatig op de stoep. In dat opzicht is er sprake van een sterke vervlechting tussen gemeenten en Rijk. Je vindt dat terug in het feit dat minister Van Boxtel van Grootstedenbeleid de enorme sommen geld doorgaans op de grootste steden richt. Maar het is vooral de PvdA die altijd voor tegemoetkoming aan de wensen van de grote steden kiest en dus ook voor herindelingen en grenscorrecties. Niet altijd even logisch, nee. Want échte argumenten zijn er zelden.’

Herindelingen leiden tot politieke schizofrenie Binnen partijen worden niet zelden op gemeentelijk, provinciaal en landelijk niveau tegenstrijdige standpunten ingenomen. Daar komt nog eens bij dat sommige raadsfracties hun partijgenoten in buurgemeenten tegenspreken. Dat leidt dikwijls tot schizofrene situaties. In het geval van Twentestad was bijvoorbeeld het CDA in Enschede vóór, maar in Hengelo tegen. Binnen Provinciale Staten zagen de christen-democraten het ook zitten, maar in de Tweede Kamer ontpopten ze zich als vurige opponenten. De annexatieplannen van de gemeente Den Haag worden gesteund door de Haagse GroenLinks-fractie. In Provinciale Staten is GroenLinks echter weer anti. Er is maar één partij die op alle bestuurlijke niveaus op één lijn zit: de SP. Geen wonder dus, dat de SP als enige partij een actieve rol speelt in het verzet tegen gemeentelijke herindelingen. Bijvoorbeeld door, anderhalf jaar geleden, in Hengelo actie te voeren tegen ‘Twentestad’ en bewoners op te roepen de Paarse regeringspartijen uit protest ‘plat’ te bellen en te e-mailen. Ook nam de SP het initiatief tot een actiecomité in Enschede, waarbij zich later GroenLinks en een lokale partij aansloten. Ruim een jaar daarna zou ‘Twentestad’ afgeblazen worden. Een extra aansporing voor de SP-afdelingen in de regio’s Utrecht, Den Haag en Eindhoven, die allemaal vooroplopen in de strijd tegen deze nieuwe politieke gekte.

Inhoud

• Nieuws: Het Binnenhof / Aktie / Bulletin Board
• Als het aan Paars ligt mag Schiphol groeien Dat betekent meer lawaai, meer vervuiling, meer gevaar. Het comité Schiphol Anders bundelt het verzet.
• Column Jan Marijnissen: Enschede rouwt
• Ondanks alle mislukkingen dendert de trein van de gemeentelijke herindeling gewoon door.
• Rob de Wijk interview: ‘Een dictator verdrijf je niet met bommen.’
• Lokale helden: Balt Lenders uit Hoogezand en Riet Dooren uit Dordrecht werden genomineerd als respectievelijk beste raadslid en meest wakkere burger van Nederland.